PPP项目前期投资审批程序

一、投资体制的基本原则

依据国务院于2004年7月16日所出台的《关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)中，规定投资体制应落实“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则，并根据此原则将投资项目政府的管理职能区分为三部分，分别是审批制、核准制与备案制，具体内容说明如下：

(一)审批制

1. 政府投资项目采全部审批制

政府投资项目可以区分为直接投资和资本金注入方式两种，从投资决策角度，《决定》要求审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。本书称此部分审批为全部审批制。

2. 企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目采部分审批制

政府对于项目采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，《决定》要求只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。由于类项目的文件审批范围比较少，本书称此为部分审批制。

(二)核准制

对于《政府核准的投资项目目录》内的企业投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，对于企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。

(三)备案制

企业投资建设项目，除实行核准制的项目外，其他项目无论规模大小，均采用备案制。除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。

(四)小结

有关于PPP项目投资程序应采取审批制、核准制或是备案制，目前法律法规没有明确的规定，基本上PPP项目同时具备社会资本投资项目与政府补助项目的双重性质;根据《投资体制改革的决定》内容的解释，如果从社会资本投资的角度看PPP项目，应该采取核准制或是备案制;但是从政府补助的角度，如果是准经营性的PPP项目，解释上应该采取部分审批制;如果是非经营性的PPP项目,项目收入全靠政府购买服务，应该采取哪种制度，《决定》中并没有规定。因此经由上述的说明，我们可以得知PPP项目在投资体制中，政府的管理权责应采取哪种制度，目前没有明确的规定，有待未来立法解决。

另外，根据2016年8月10日国家发展改革委办公厅颁布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)中规定：“一、政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告。”由此可知，准经营性的高速公路项目，即政府采用投资补助方式参与的项目，采用核准制，政府投资参股项目公司的高速公路项目，即政府采用资本金注入方式参与的项目，采用审批制;笔者认为，有关于后者情形适用审批制，恐有讨论的必要;首先，一般在项目上，政府补助的金额通常多于政府投资参股的金额，则政府负担金额多的补助项目采用核准制，政府负担金额少的参股项目采用审批制，似乎在程序上有些轻重颠倒之嫌;此外，政府参股项目公司的准经营性项目，政府除了参股投资外，还需要针对项目的资金缺口给予项目公司补助，这种又参股又补助的项目，应适用核准制还是审批制，根据《通知》的内容是无法解决的，因此本书认为目前的投资体制并不适用于PPP项目。

二、政府投资项目的审批程序

国内目前针对PPP项目没有投资审批的直接规定，但是财政部《第三批示范项目评审标准》要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序，因此实践中经常将PPP项目比照政府投资项目审批程序办理。2014年3月1日国家发展和改革委员会出台的《中央预算内直接投资项目管理办法》(国家发展和改革委员会令第7号)，文件中针对政府投资项目的立项与可研的审批程序有详细的规定，此外项目审批与城市规划也存在一定程度的联系，因此相关内容也一并说明如下：

(一)城市规划程序

依据《城乡规划法》第5条的规定，城市规划应依据国民经济与社会发展规划，与土地利用总体规划相连接(即国民经济与社会发展规划→城市规划→土地利用总体规划)。规划内容具体区分为以下四种：

1. 城市总体规划
城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据，一般简称为“总规”。

2. 分区规划
分区规划是指在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。

3. 控制性详细规划
以城市城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，一般简称为“控规”。

4. 修建性详细规划
是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。是城市详细规划的一种，一般简称为“修规”。通常有了总规、控规与修规之后，才能根据这些规划指标进一步设计项目。

(二)立项程序

立项程序指的是确定某个项目确定由哪个单位负责，并进行项目的初步分析，通常立项阶段要求项目单位应编制项目建议书，内容要对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析(《办法》第10条第1款前段参照)。项目建议书编制完成后，由项目单位按照规定程序报送项目建议书给审批部门审批。项目审批部门对符合有关规定、确有必要建设的项目，批准项目建议书，并将批复文件抄送城乡规划、国土资源、环境保护等部门(《办法》第11条第1款参照)。

PPP项目的项目单位(或称为立项人)应由谁来担任?是由实施机构担任还是由项目公司担任?有关这个问题，笔者主张应由实施机构担任项目单位，不该由项目公司担任，原因在于：第一、立项阶段还没进入采购程序，也没有选出社会资本方，更不可能有项目公司的存在，因此只能由实施机构申请立项并担任项目单位，第二、逻辑上应认为项目可行且有实施的必要，而后可行性研究报告也通过了审批，才有需要成立项目公司实施项目，不应该出现可行性研究报告还没审批通过就成立项目公司的情形，因此立项阶段可行性研究报告尚未完成审批的情况下，只能由实施机构完成申请立项审批，第三、有人主张应由项目公司担任项目单位的原因在于，过去审批的惯例都是由建设单位来担任项目单位，而PPP模式中是由项目公司担任建设单位的角色，因此应由项目公司作为项目单位，笔者认这种想法是受到传统模式的影响，过去传统模式基本上都是由工程的建设单位担任项目单位的，而PPP项目的审批应独立安排，不该受传统模式的影响。

虽然笔者的立场认为应由实施机构担任项目单位，但是如有特殊的情况，例如：贷款的需求、产权登记的需求、建设工程合同备案的需求等等，需由项目公司担任项目单位，也可以同意变更项目单位，由原先的实施机构改为项目公司。

(三)可行性研究报告审批程序

项目建议书批准后，项目单位依据项目建议书批复文件，组织开展可行性研究，并按照规定向城乡规划、国土资源、环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续(《办法》第12条参照)。编制可行性研究报告，应对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见(《办法》第14条第1款前段参照)。

可行性研究报告编制完成后，由项目单位按照规定程序报送项目审批部门审批，并应当附以下文件：(一)城乡规划行政主管部门出具的选址意见书、(二)国土资源行政主管部门出具的用地预审意见[1]、(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件、(四)项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表、(五)根据有关规定应当提交的其他文件(《办法》第16条参照)。

此要特别讨论的问题是，目前的可行性研究报告是针对固定资产投资审批而设计的，报告内容只有建设期没有运营期，笔者认为针对PPP项目，可行性研究报告中应处理项目运营期的技术、绩效考核与概算的问题，因此可行性研究报告的概算中应包括建设期与运营期的费用，目前许多工程咨询单位没有能力处理运营期的相关问题，导致与多项目名为PPP实质为没有运营期的BT项目。

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