PPP片区开发专题


来自:智合PPP     发表于:2017-03-29 10:49:58     浏览:526次
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了解行业资讯,分享学习感悟,大家好,我是智小合,很高兴又到了每天跟大家学习交流的时间了。今天我们来聊聊片区开发。

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如何理解片区开发

“片区开发”在我国现行有效的法律法规政策中并无相关定义。一般而言,可以从下面两个维度理解:

总体来讲,其含义类似于城市建设综合开发,是指对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设。各种设施和建设项目的建设相互配合、前后衔接,可使城市建设取得较好的综合效益。

具体而言,从土地开发程度来讲,其包含两大部分:一是土地一级开发,即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求,由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设,使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为;二是向上延伸包括从区域系统规划的编制(或称“多规合一”),向下延展包括了区域建设和运营、投融资运作及产业招商等内容。

由此,片区开发的内涵之广泛,几乎涵盖了旧城改造、新城建设、产城一体、旅游综合开发、公共交通引导下的区域开发(TOD)等概念的含义。财政部在PPP综合信息项目库中将片区开发作为一级行业,并进一步划分为园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等五个二级行业。

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传统片区开发模式

据中国开发区协会统计,目前全国共有国家级园区600个、省级开发区超过1000个。省级及以上的开发区(也是片区的一种),多数采用管委会+开发公司的体制,管委会为政府派出机构,负责区域项目的一站式审批;开发公司为政府平台公司,主要负责区域的土地前期开发和招商引资。开发投融资机制一般是政府设立开发专项资金,资金来源为财政启动资金、土地出让金留存和税收返还,资金主要用于基础设施开发成本核销和产业扶持、人才引进等。

实践中,传统开发模式实际上还是土地出让、税收等,它们与开发公司的投资收益是挂钩的。如果开发公司把基础设施做得好,落户的实体企业和想参与二次开发的房地产企业就越多,进而可以推高土地出让价格,加速税收落地,该区域的专项开发建设资金规模就越大,开发公司又可以做更多这样的事,继续赚钱。

这种模式的优点是:可以很好地执行上级政府意图,按部就班推进园区开发,也涌现了一批知名开发区,包括北京中关村、上海张江科技园区。

缺点为:一是融资问题还是不能很好解决。园区开发前期投资大、收益在未来,一、二线城市因为土地升值较快,通过土地出让金和税收返还,基本可以实现投资开发的中长期平衡。而三、四线城市因为土地升值慢、招商企业不足、税收落地少,很难实现投资的自我平衡,特别国发43号文下发后,进一步影响园区开发平台公司的贷款、发债融资能力。

二是引发招商引资恶性竞争。各开发区为了争企业,过去是对引入的企业进行税收返还。越有钱的开发区会吸引到越多的企业注册,因为有钱可以给企业更多的税收返还,企业自然乐意来注册,但实际经营在其他地方。其后果是国家税源流失、市场监管难度加大、市场公平竞争扭曲。后来国家发文清理,但太多了,清理不了,文件暂缓执行。现在不能直接返还税收,但很多园区通过设立各种专项资金,通过让受支持的企业包装项目来获得政府补助,从而达到税收间接返还的目的。

三是低水平的重复开发。欠发达地区因为受到人才、资金的限制,在招商引资上得了饥渴症,往往是拿到篮子就是菜,结果引进的是低端的产业,污染大、能耗大、产值不高、税收少,还加剧了部分领域的生产过剩。

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PPP片区开发模式

与传统片区开发模式相比,PPP片区开发模式不但减轻了政府直接财政压力,还有三大优点:一是能为园区开发提供融资支持。参与园区开发的社会资本一般都是大公司,资金实力雄厚,融资成本较低,能满足片区开发的投融资需求。二是能提升开发品质。专业开发公司,人才众多,能根据国内外经济长远发展的预见,对园区定位、产业内容、企业引入等做出科学安排,提升开发效益。三是实现专业开发和运营。为片区发展营造更好的发展软环境,并提供强大的、专业招商服务。但PPP模式最大缺点是,政府失去了对于土地经营的控制权,掌握区域发展方向难度增加。

典型的PPP片区开发模式,一般由项目公司提供规划、土地整理、基础设施建设和运营、产业发展服务等,投资回报为:

(1)土地整理投资方面,由于财金[2016]91号文提出了关于土地“五不得”要求,明确指出“社会资本不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”,即社会资本不得参与土地增值收益的分享,不得凭借PPP项目的公益性质开展一二级联动开发。依据《土地储备管理办法》,土地收储和前期开发等工作是土地储备中心的职责,土地收储拆迁由土储中心委托有资质的公司来做,土地平整工作应通过公开招标方式选择施工单位。目前对于土地整理施工方与社会资本投资方能否采取合并招标并没有明确的规定,此外土储资金归属于政府性基金预算,实行“收支两条线”,实践中两者若为同一主体,应当单独核算,分别取得回报,而不能相互弥补。对于土地整理投资,一般采用成本报销的方式,由政府向施工单位支付土地整理成本和土地整理回报;

(2)对于纯公益性基础设施建设项目,按照“BOT+政府付费”的模式运作,在考虑社会资本合理利润回报的基础上,政府应向项目公司可用性付费和运营维护绩效付费;

(3)对于非营利性公共服务建设项目,按照“BOT+使用者付费+可行性缺口补助”的模式运作,在考虑社会资本合理利润回报的基础上,政府应向项目公司与绩效挂钩的可行性缺口补助;

(4)对于营利性公共服务或者具有经营属性的公用事业项目,按照“BOOT/BOO+使用者付费”的模式运作,这类项目自身盈利能力较强,政府可给予适度的政策支持,不需要或需要少量的财政补贴,政府主要负责价格、服务质量等方面的监管;

(5)在产业招商方面,政府可按照区域内入区项目当年新增落地投资额的一定比例向社会资本支付产业发展服务费用;

(6)片区规划设计、咨询等其他服务费等方面,应当作为片区开发项目的总体前期费用,在计算项目总体投资收益时合并列支;

(7)在商业开发方面,由于财金[2016]91号封锁了社会资本在土地增值方面的收益,若无商业开发捆绑,整个片区开发将成为以政府付费为主的类固定收益投资项目,将会极大的降低对社会资本的吸引力,由此窃以为适度的商业开发应该是被允许的。而对于社会资本方的投资回报,应在剔除土地整理部分后,将上述几个板块分别独立核算投资收益,再与商业部分打包,综合计算整体投资收益,以减少政府财政支出,实现财政资金效益的最大化,这才是政府推行片区开发的真正意义所在。关于如何计算综合投资收益、综合收益如何分配、超额利润如何处置等问题,每个项目的收益组成不同,处理方式莫衷一是。

本文部分内容有借鉴:张江平经济研究院http://business.sohu.com/20161102/n472128847.shtml

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