经过三年的探索,PPP已经成为地方政府稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手,截至2016年底,已经签约落地了1351个项目,总投资达到2.2万亿元,项目落地率已经超过30%。
但是当前我国在PPP模式推进过程中还存在一些问题,正如财政部部长肖捷在今年两会中指出的,“PPP在中国还处于探索阶段,各方面对这个问题的认识和实践能力的提升,都需要一个过程”。其中PPP领域少数企业垄断、国有资本热、民间资本冷、忽视盈利模式的设计及经营效率的提升等PPP市场化水平较低的现象,已成为了制约其健康发展的重要因素。
当前我国PPP领域市场化水平不高主要表现在以下三个方面:
一是垄断现象阻碍PPP领域公平竞争。PPP模式的本质是公共产品的生产引入市场机制,引入多种主体,通过形成竞争来提高效率,因此,在PPP领域各类市场主体理应都可以自由进入、公平竞争。但是当前基础设施、公共服务设施等领域推进PPP模式时,大部分PPP项目依旧通过政府关系、关联渠道等方式获得,导致我国一些地区的PPP领域存在垄断现象,例如我们在调研过程中发现,重庆市所有的垃圾焚烧PPP项目都由一家企业负责。
这种垄断可能会打破PPP所应有的竞争、公平的环境,甚至造成某些企业获得超额收益或暴利的情况发生。同时,在缺乏竞争或不完全竞争的情况下,PPP领域内的垄断可能会导致公共产品生产的低效率。此外,在存在垄断和不公平竞争的情况下必然会进一步加剧目前国企强民企弱的局面,使得整个PPP领域成为国企的天下,从而进一步影响民营企业对PPP项目的热情与参与度。
二是国有资本热、民间资本冷。推行PPP模式的本质就是引入社会资本特别是民间资本,实现基础设施和公共服务领域的市场化,发挥市场在资源配置中的决定性作用,从而改变以往政府投资效率不高、方向不准等弊端,因此,民间资本应有效参与PPP领域的市场竞争。但是当前PPP项目国有资本参与度、民间资本参与度低的问题仍较为严重。
三是忽视盈利模式的设计及经营效率的提升。在市场化背景下,PPP模式其目标在于充分发挥政府和社会资本各自优势,更好地满足人们对公用事业运营效率和对公共产品服务质量的要求,因此PPP领域的社会资本一方往往注重盈利模式的设计及经营效率的提升,在满足公共产品和服务质量前提下最大化自身的经济效益。
在未来推进PPP模式时,中国城市和小城镇改革发展中心城市金融部赖行健认为应采取有效措施提高PPP领域市场化水平:
一是打破垄断,营造公平竞争的市场环境,国家发展和改革委员会副主任张勇在今年两会上指出的,国家发改委将“进一步加大支持PPP模式的力度,希望通过政府和民营企业的合作,使民营企业能够进入更多的领域”。未来在推进PPP模式时,应打破不合理的垄断和市场壁垒,营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境,通过降低投资门槛等方式,进一步放宽市场准入,鼓励社会资本参与基础设施建设及公共服务产品的生产。
对于效益相对较好、盈利相对确定稳健的项目,地方政府应该充分打造公平的市场竞争环境,在PPP项目设计时充分引入多家公司进行竞争,使真正有运营能力、效率高的企业参与到PPP模式中,而不是以与政府关系密切、与政府合作经验多作为社会资本合作者的主要判断标准。
二是为民营企业“开绿灯”,提高民间资本参与度。针对地方政府与民间资本合作经验少,合作探索成本高等问题,地方政府应进一步优化、明晰地方推进PPP模式的优惠政策,规范PPP模式操作流程,减少审批行政流程,并进一步加强与民间资本的沟通。
同时,地方政府在PPP项目的合作伙伴选择上也要对民营企业“开绿灯”,摒弃对民营企业“易跑路”、“不能挑担子”、“重要民生不能由民营企业来做”等错误观念,同时注重培养本地优质的政府服务民营企业,实现政府与企业的双赢。
三是以积极的态度创新盈利模式,为提高PPP项目的盈利水平和运营效率,在选择PPP合作对象时,地方政府除充分考虑合作方整体实力以外,也需要考虑PPP合作对象的市场化水平以及市场竞争力。
同时,政府与社会资本双方都应该以积极的态度进行盈利模式创新,政府一方应广泛借鉴吸收国内外成功经验,为PPP项目选择合法、适当的盈利模式,并客观地对待社会资本方提出的盈利模式方案;社会资本应充分发挥其专业优势和竞争优势,设计可行的盈利模式方案,通过技术或管理创新优化项目成本,提升生产效率与运营效率。
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