摘 要：随着我国PPP模式的广泛推广与运用，PPP基金也如雨后春笋般发展起来。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）明确指出，“鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”目前，已有不少省份相继成立或正在筹建省级政府参与的PPP基金，本文以江苏PPP融资支持基金的运作为例，通过全景解析其经验和做法，力图为PPP基金运作者提供参考。
关键词：PPP 融资 基金
自2013年以来，国家在基础设施和公共服务领域大力推广和使用PPP模式，为社会资本积极参与政府投资项目提供了畅通渠道，同时也促进了各级政府投融资职能的转变。PPP模式不仅让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，还利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”。
在此背景下，中央政府及各地区纷纷设立PPP产业引导基金，积极发挥财政资金的引导和支持作用，充分利用金融机构、社会资本等资金和管理的优势，为社会资本参与PPP项目保驾护航。
为了推动江苏省基础设施和公共服务领域投融资机制创新，促进江苏经济和社会的快速健康发展，江苏省财政厅在全国率先发起设立了总规模为100亿元的江苏省PPP融资支持基金（以下简称“基金”或“本基金”），并通过首个子基金的设立，以股权方式对徐州市城市轨道交通2号线一期工程项目进行了投资。这也是全国地方政府PPP基金投资的第一单。
徐州轨道交通2号线一期工程总投资169.79亿元，线路全长23.9公里，该项目列为江苏省首批PPP试点项目，中国铁建股份有限公司作为联合体牵头方中标该项目，成为PPP项目的社会资本方。该项目作为江苏省PPP融资支持基金的第一个子基金投资项目，由南通市财政局作为财政出资方，江苏银行作为其他出资方，基金管理人为江苏信托公司三方共同运作成功[1]。江苏信托公司代表江苏省PPP融资支持基金，与徐州市城市轨道交通有限责任公司签署了《关于对徐州市2号线轨道交通投资发展有限公司的股权投资合同》，明确以股权方式对项目投资4亿元，该基金期限为10年。
作为全国首例由财政资金和银行资金为主体发起的PPP基金，采用契约型设立形式。由江苏省财政厅及部分市、县财政局作为政府出资人，共同认缴出资10亿元，占基金总规模的10%。江苏省5家省内银行机构[2]作为其他出资人采取认缴制[3]方式，各出资18亿元，共同设立资金规模100亿的江苏省PPP融资支持基金（也称“母基金”）。母基金下设5只子基金，每个子基金规模为20亿，每个子基金由1－2家其他出资人及财政出资人组成，其中财政出资占10%。目前出资份额已全部到位。
图一 江苏省PPP融资支持基金设立框架
（一）基金的投资模式
本基金用于江苏省财政部门认可且通过财政承受能力论证的PPP项目，列入省级以上PPP试点项目将优先考虑。通过股权、债权、担保等多种形式为江苏省PPP项目提供融资增信支持，其中股权投入可选择同股同权或以固定回报注入资本金方式。基金投资项目期限一般不超过5年（包括回购期）；如有特殊需求，可申请最长不超过10年。
（二）基金的收益来源及回报机制
根据《江苏省PPP融资支持基金实施办法》，PPP基金的收益来源主要包括所投资PPP项目的股权分红收益及股权转让增值收益；对PPP项目债权投入产生的利息收入；基金间隙资金用于稳健类金融产品产生的收入；以及其他合法性收入。
子基金均采取优先级与劣后级的结构，优先级为其他出资人，劣后级为财政出资人。基金出资人通过固定收益加浮动收益的办法获取回报，按年分配。子基金每年所得收益，首先用于分配优先级出资人约定的同期人民银行贷款基准利率0.9－1.3倍的固定收益，固定收益按公开竞价方式确定。收益超过所有出资人的固定收益的剩余部分，作为浮动收益分配，优先级与劣后级出资人分别按30%与70%的比例分配。
如果子基金年度收益不足以分配优先级出资人的固定收益部分，由省财政予以补足；参与出资的市县如未获得基金投入的，其财政出资部分可享受优先级的固定收益。
（三）投资模式对比
由于基金采用的投资模式不同，相应的投资要求及收益获取方式也不同。
通过股权投资的项目，基金投入的股份占比不得超过注册资本金的50%，最多不超过4亿元，且与项目社会资本方出资按比例同步到位。基金到期后，由项目的社会资本方优先回购；若社会资本不回购，则约定由市县政府方回购，并在《PPP项目合作协议》予以明确。基金按股权的比例享有收益。
通过债权投入的，每一个项目不超过子基金规模的20%。基金到期后，由借款主体项目公司按期归还。基金按照约定的固定回报率获取收益，最高不超过同期人民币贷款基准利率的1.1倍。
（一）投资决策机制
基金从不同层面分别建立投资决策委员会（以下简称“投委会”）、项目审定委员会（以下简称“项目审委会”）、专业基金管理机构（以下简称“基金管理机构”）三大决策结构，通过市场化运作和专业化管理，明晰了各出资人在投资决策中的权、责、利。
首先，在母基金层面，由财政出资人和其他出资人单位相关负责人组成投委会，负责基金章程、项目投资策略、监管制度、收益分配办法等重大事项的审定工作。
其次，在子基金层面，由财政出资人和其他出资人单位相关负责人组建项目审委会，负责具体项目投资的审定工作，各出资人按出资份额享有表决权。从PPP项目社会公益性角度出发，有关社会公众利益的事项，省财政厅享有一票否决权。
第三，基金委托具有基金管理资质、具备丰富管理经验和良好业绩的专业机构进行管理运作。基金管理机构负责项目前期可行性的审查工作，具体包括资金召集、投放、项目监管、基金账户管理、间隙资金运作、信息披露等事前、事中、事后基金全流程管理。为保证基金管理市场化运作的独立性与公正性，要求每个基金管理人只管理一个子基金[4]，且子基金的出资人及其所属的或有关联关系的资产管理机构不得担任该子基金的管理人[5]。
（二）项目可行性的审查
根据《江苏省PPP融资支持基金实施办法》要求，项目审委会召开前，由省财政厅PPP中心将拟上会项目的可行性审查报告提交给子基金各出资人，审查报告应明确项目情况及拟投入金额、期限、方式、回报、退出机制等内容。项目审委会审查表决获通过的项目，由各出资人按认缴比例出资。项目审委会就通过事项在会议决议上签字确认。
（三）项目的申报管理
首先，由省财政厅PPP中心对各地申请的项目进行初步审查，统筹考虑项目成熟度、可投资性等因素，进行筛选排序，组织PPP基金管理机构对初选的项目进行现场调查、搜集资料并出具尽职调查报告。其次，召开项目审定会，由项目审委会按流程确定PPP基金投资项目。最后，由基金管理机构与具体投资项目的政府方及社会资本方或项目公司签订协议，明确投入规模、投入方式、投入期限、收益回报、回购机制、权利和义务等内容。
如果基金投入在项目公司成立之前，需在PPP项目的实施方案中体现基金的投入规模、期限、约定收益及回购机制等内容，并在项目采购中与合作方达成一致意见，在PPP项目合作协议中予以明确。
由此可见，基金投资项目申报管理发挥了投资决策机制的积极作用，并结合出资人与基金管理机构的优势，更好的服务基金投资工作。
（四）基金的出资与拨付
财政出资人出资部分应在基金成立之日到位；其他出资人实际出资采用招款机制，根据项目的投资决策决议，基金管理机构向各出资人发出通知，出资人在收到通知十个工作日内按认缴比例支付资金[6]。
（五）基金的管理与考核
关于基金的管理与考核体现在两个层面。第一个层面是为了加强对母基金的日常管理工作，以及对子基金管理机构的监督考核，从不同层面保证基金运作的规范性，特在投委会下设基金管理办公室，由省财政厅PPP中心和出资人单位联系人负责日常的监督管理工作。
第二个层面是对子基金实际运作情况的监督管理，由基金管理机构定期跟踪具体投资项目的运营情况，及时向项目审委会报告反馈。
（六）基金的风险控制
本基金遵循分散配置原则，投资于省内多个PPP项目，控制单个项目投资规模，以达到分散风险和带动社会资本的双重作用。同时按照收益共享、风险共担原则，明确基金风险在各出资人与基金管理机构中的分担比例。倘若投资项目失败，首先由基金管理机构承担10%的损失（最多不超过子基金管理费的2倍）；其次，由省财政、市县财政以子基金的出资金额承担风险，项目的剩余损失由其他出资人在出资金额内按比例承担[3]。
江苏省PPP融资支持基金的成功落地，为后续地方政府PPP基金的运作提供了有利的参考和宝贵经验。
一是政府PPP基金有利于缓解地方政府财政支出压力。对地方政府来说，PPP基金的杠杆效应能够利用有限的财政资金“支点”，撬动政府项目的建设投资，使财政资金效能发挥最大化，在缓解地方财政压力的同时，又突破了地方建设资金不足的瓶颈。
二是有利于提高PPP项目的运作效率，加快基础设施和公共服务项目的落地。由于母基金可以通过投资一定数量的子基金进行运作，所以单个项目的投资规模相对有限，风险控制方面也相对容易。同时，基金在项目融资的过程中也起到辅助间接融资的作用，可有效促进项目尽快落地。
三是有利于为PPP项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是PPP融资支持基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资。有省级政府PPP支持基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信；另一种是PPP基金可以起到隐含兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，PPP支持基金还可以为其担保或提供可行性缺口补助，提高项目的“可融资性”。
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