王守清，伍迪，彭为，崔庆斌. PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置研究. 清华大学学报，2017,57(4): 369-375

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PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置研究

王守清¹，伍迪^{1, 3}，彭为^{2, 3}，崔庆斌³

（1. 清华大学建设管理系/恒隆房地产研究中心，北京100084；2. 同济大学经济与管理学院，上海200092；

3. 马里兰大学土木与环境工程系，马里兰州20742，美国）[1]

摘  要：    PPP（Public-Private Partnerships，政企合作）模式是新常态下我国城镇建设与运营中缓解政府财政压力并提高效率的一种新型融资与管理模式，政企双方控制权的合理配置是PPP项目成功的重要保证。本文解读了国家部委及各地方政府近年来发布的28部PPP法规对项目控制权的配置，提出参考度的概念，根据法规中权利配置的统计结果分别从不同法规、不同决策过程、不同配置主体等视角进行分析。然后使用FMEA（Failure Modeand Effects Analysis，失效模式与影响分析）指标进行专家调研，通过法规统计数据与专家调研结果的相关性分析进一步分析了法规中权利配置的原则与机理。研究发现我国PPP法规对项目控制权的配置存在针对性不强、监管权配置不明确、企业激励不足、公众参与不健全等问题。最后根据分析结果对我国PPP项目实践提出建议。

关键词：   政企合作（PPP）；城镇建设；项目控制权；配置；决策

Allocation of Control Rights between Governments andEnterprises in Urban Development Projects under PPP modes

Wang Shouqing¹, Wu Di^{1, 2},Peng Wei^{2, 3}, CuiQingbin²

(1. Departmentof Civil Engineering and Construction Management, TsinghuaUniversity, Beijing,100084,China;2. Department of Civil and Environmental Engineering, Universityof Maryland, College Park, MD, 20742,USA)

Abstract:        PPP (Public-Private Partnerships) is a new financing and management modeto ease the government’s financial pressure and promote efficiency in urbandevelopment projects. The allocation of control rights of PPP projects is acritical success factor. This paper interpreted 28 PPP regulations issued bydifferent authorities inChina.Proposing the concept of the Guiding Index, this paper analyzed the statisticalresults of the right allocation from the perspectives of different laws,different decision-making processes and different allocation entities. Then theFMEA index was applied in a survey for correlativity analysis to explain theallocation mechanism. The lack existed inChina’s PPP legal system was thenpointed out, such as pertinence, allocation of monitoring and participation ofenterprises and the public. Finally, some suggestions were proposed for thedevelopment ofChina'sPPP practice.

key words:  Public-Private Partnerships(PPP); urban development; project control rights; allocation; decisions

1      引言

随着我国城镇化进程的推进和经济水平的提高，PPP（Public-Private Partnership，政企合作）模式，既能缓解政府的资金压力，又能提高效率，还为企业创造市场，实现了多赢^[1]，在我国新常态下的城镇建设中取得了广泛应用并在近年来迎来了新一轮热潮^[2]。国务院、财政部、发改委等也陆续出台政策促进PPP模式在城镇化中基础设施、公用事业等领域的应用与发展，仅2014年，就连续出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等，在这些文件的指导下，相关部门还推出了更细化的PPP指南、PPP合同范本等参考性文件。

与传统的政府采购模式相比，PPP模式充分利用企业的专业技术管理能力和市场的调节效率，实现了“物有所值（Value forMoney）”^[3]。但另一方面，PPP模式提供的大多是（准）公共产品或服务^[2]，公共经济学理论认为，这类产品或服务的供给不应是市场决策，这类项目的控制权也不应过多地交给市场或企业。项目效率对市场化的需求与产品服务属性对政府控制权的约束构成了PPP项目控制权配置的矛盾。许多教训表明，不合理的控制权配置会导致项目的变更、争议甚至是彻底失败，其深层次的项目治理问题也是国际PPP研究领域的热点^[4]。

PPP项目控制权的配置通常是通过特许权协议等合同进行约定的^[5]，相关法规政策对其合同设计具有指导意义。本文从控制权配置的视角，分析我国当前的PPP相关法规政策，并设计实施专家调研，对PPP模式在我国城镇化中的应用与实践具有重要意义。

2      研究现状述评

2.1  PPP项目的控制权

控制权本身概念较为抽象，无法脱离资源载体而存在^[6]，可概括为对可供支配和利用的资源的控制和管理^[7]，从而将评判控制权转化为衡量对资源载体的掌控程度。金钱是最直接的资源载体，其表现形式为所有权、股权等。但经济上的控制并不是最终目标，而是一种途径。如果把经济看作是控制权有形的资源载体，那么决策则是无形的实质的资源载体，而载体间的转化需要某种契约的约束。

因此，在形式上，控制权需要依托决策作为资源载体；在来源上，控制权需要制度的支持。PPP项目控制权问题可归结为载体和契约的问题，其实质是项目在建设和运营过程中掌控项目投资最终决策权的问题^[8]，是PPP项目参与主体为实现效益最大化而投入项目的资源的权利集合^[6]。但PPP项目不同于一般企业，很难通过经济因素来掌控决策，因此可分为名义控制权和实际控制权，前者一般源于经济上的所有权，后者则有权做出决策^[9]。

2.2   PPP项目控制权配置

合理分工是项目的关键成功因素之一^[10]，PPP项目控制权让渡始于企业的介入，许多学者对控制权配置原则进行了探索，本文将配置时考虑的因素归纳如表 1所示。在PPP实践中，项目利益相关者众多，各方对于项目表达的需求和期望往往相互冲突^[11]，通过影响项目决策而满足各自期望的利益相关者构成了PPP项目控制权配置的主体^[12]。在项目交易过程中，拥有一致期望和利益的配置主体会形成一个隐性的同盟，而此时控制权的配置并不是分配给某个单一利益相关者，而是将控制权分配给不同的阵营。表 1中大多研究都是基于此思想将配置主体分为政府代表的公共部门和企业代表的私人部门。

表 1  项目控制权配置原则

2.3   目前研究的不足

通过以上分析，目前研究的不足及启示如下：

(1) 制度层面研究不足。PPP项目控制权的配置是通过契约实现的，但现有研究的配置原则界定大多较为模糊，据此而签订契约的合理性十分依赖决策者的理解程度与经验水平。另一方面，相关法规可以指导契约的设计，但很少研究从制度层面展开。鉴于此，本文将解读我国现有PPP法规，分析立法者控制权配置原则，根据分析结果和现有研究成果指出法制体系中存在的不足并提出建议。

(2) 研究与实践存在一定脱节。在企业中，名义控制权与实际控制权高度相关，控制权配置的多少可以通过所有权、股权等经济资源进行衡量。但在PPP实践中，名义控制权与实际控制权没有必然联系，很难通过有形的资源衡量控制权的大小。因此大多数关于配置原则的结论只能停留在理论层面，对实践指导有限。鉴于此，本文将直接从决策权角度（实际控制权）描述项目的控制权，并根据决策过程分解为可以落实到实践中的子权利。

3      PPP法规中控制权配置的解读与统计分析

我国以PPP为背景的法规，即提供的参考能够细化到项目层面各项决策中的法规，包括各级政府部门出台的特许经营管理办法、实施办法、条例等。本文选取近年来颁布并实施的包括国家层面、省/自治区/直辖市层面和市/县层面在内的28部PPP法规（表 2），尽可能全面地分析现状。

分析法规对控制权配置的前提是建立PPP项目的决策清单，本文作者研究团队结合扎根理论与项目工作分解结构工具（WBS）建立了一套决策识别方法，借助QSR NVivo质性分析软件在约15万字的文字资料中进行编码，识别了PPP项目中的28项主要决策，并根据Fama等学者^[22]的理论将各决策权利束进一步细分为提议权、审批权、执行权、监督权四项子权利，具体的识别过程及决策清单见另文^[23]。解读各项法规对这四项子权利的配置实际上是解读法规对各配置主体在参与各项决策方案与计划中的定位。普遍认为，审批权的特殊性质决定其权利只能由一个主体拥有，而其他三项权利可由多主体共同拥有^[20]。另外，有些决策的权利配置主体并没有在法规中有所体现，但相关条款同样对合同的签订具有参考意义。例如，法规明确规定有些决策的方案和计划应该写入特许权协议，或明确给出了其评判的原则和依据。这类条款在一定程度上可看作是完成了对决策审批权的配置，也应该作为解读的重要内容。

表 2  中国PPP法规

按照以上解读方法，本研究团队逐条分析了表2中28部法规的所有条款，为便于分析过程的整理归纳，本过程借助QSR NVivo软件对各子权利进行配置，权利配置给政府记为G，配置给企业记为E，对于审批权没有配置明确主体但具有参考意义的记为0。统计发现，即便是专门针对PPP的法规，也很难为PPP项目的所有决策提供一套完备的权利配置方案，实际上这也是由于PPP项目受到经济、市场、地域等多方面影响，不同条件下各项权利的合理配置可能不同。为了进一步分析以上统计结果，借鉴不完全契约理论中完备程度的思想，本文提出“参考度”的概念，将其定义为法规配置的权利数量占权利总数量的百分比。参考度的大小可以反映法规在全部或某些决策方面对决策者进行合同相关条款设计时的参考程度大小，也是法规细化程度的体现。本文受篇幅所限未列出全部统计结果，但将从三个视角对统计结果进行分析讨论。

3.1  不同法规视角

计算表 2中所有法规对项目整体的参考度，同时为了区别审批权的“0”配置，计算法规中有明确配置主体的权利占总体的百分比（定义为“狭义参考度”）。将这些计算结果按适用范围层级分类并汇总（如图 1所示）。

图 1  不同行政级别法规的参考度

法规适用范围越小，细化程度应该越高，即参考度应该越大，但整体上看，图 1中不同层级间（尤其是省级与市级之间）的参考度并没有明显差异，有的市级法规细化程度甚至不如上级法规。例如，隶属于甘肃省的兰州市与省级管理办法的参考度分别为22.32%和23.21%。这说明我国法规对PPP决策权的配置还远没有达到“因地制宜”，产生这种情况的原因可能有以下两个方面：

首先，地方性法规的制定者专业化程度不高。从表 2可以看出，省级法规的制定者除两个直辖市为政府以外，其他均为人大、建设厅等相对专业化程度较高的机构，而各市级法规则大多数为管理职能较全面的政府制定。

其次，目前我国PPP法制建设仍处于探索普适性原则的阶段。将图 1中的数据变换时间维度来观察，对法规的参考度进行时序统计（如图 2所示，横坐标为法规开始实施的日期）。可以发现随着时间推移，参考度不断增加。这说明各省市在制定各自的法规时，一定程度上参考了其他省市已施行的法规及实践经验。

图 2  法规参考度的时序统计

3.2  不同决策过程视角

分别计算表 2中不同法规对各项决策的提议、审批、执行和监督四项权利配置的参考度进行时序统计（如图 3所示）。总体上看，法规对四项权利的配置随时间不断细化，对审批权配置最多，其次是执行权和提议权，对监督权配置最少，细化速度也最慢。

图 3  法规对决策过程权利配置参考度的时序统计

审批是决策“想”与“动”的临界点，在决策过程中占有最重要的地位，但监督与审批一样，同样是决策的重要过程^[22]。图 3显示，目前的法规对监督权配置不足。在所有法规中，仅有湖南省和惠州市两部法规的监督权参考度在四项权利中不是最小的。进一步查看各条款中关于监督的描述与规定，事实上相关条款并不少，只是大多规定比较模糊和泛化。例如，L4第16条规定监管部门应该“制订对特许经营监督管理的相关措施、向市人民政府定期报告对特许经营活动的监督检查情况”等。这些条款有的没有指出明确的权利部门，有的没有明确监督的内容（决策），对合同设计与项目实际操作的参考十分有限。对监督权完整且更有参考意义的规定应该包含监督过程的各要素，如L28第10条“市住房和城乡规划建设局负责对招标投标、施工管理、工程质量、竣工验收等方面的监督管理……市环保局负责对项目施工期间和运营期间的环境保护等方面的监督管理”等。

3.3  不同配置主体视角

表 3列出了所有法规对各项权利主体的配置总数，可以看出法规对政府和企业的定位：政府更多充当审批者与监督者，而企业更多地担任落实者，也参与部分方案与计划的设计。PPP项目需要充分发挥企业的专业优势，许多法规第1条即明确指出了包括“维护政府和特许经营者的合法权益”等在内的立法目的，但从表 3的统计结果来看，PPP项目特征并不明显，通过与企业合作提高效率的途径不够明确。从某种程度上说，现行法规更多地保障了政府的权利，对企业更多则是约束。

表 3  配置给不同主体的权利数量（项）

许多研究认为政府代表公众的利益，但理性的政府追求公众和企业利益总和的最大化，公众并不是唯一因素。因此，无论是作为产品服务的直接用户，还是受项目过程影响的公众，都拥有利益的高度一致性^[24]，公众应该作为PPP项目中相对独立的参与主体^[25]。因此在统计过程中还特别利用软件整理了公众权利的条款集中分析：

在28部法规中，有26部赋予了公众在PPP项目中的权利，例如：L2第39条规定特许经营者应“将关系公共利益、公共安全的信息及时向社会公告”；L14第51条规定市政府应当“设立公众监督委员会，代表公众进行监督”等。整理相关条款，可以将法规赋予公众的权利归结为项目的知情权、投诉权和监督权，从决策过程来看，这三项权利实际上都是决策的监督权，且内容十分笼统，和政府监督权又存在很大的重叠，这些不足限制了公众有效地参与项目，限制了公众在PPP项目中权利的实现。

4      PPP法规的控制权配置原则分析

PPP法规的制定是对项目中各决策权利束配置的规范化过程，以避免项目过程中决策的失效。本文选择FMEA（Failure Mode and Effects Analysis，失效模式与影响分析）过程中评价失效过程的三项主要指标^[26]，即失效的严重程度S、失效发生的概率P和失效的检测难度D，采用专家调研的方法进行决策失效评价。评价结果可以看作是各项决策的本质，而上述法规中配置统计结果可以看作是表象，本部分利用本质解释表象，分析控制权配置原则与机理。

4.1   基于FMEA的调研

FMEA过程通常十分依赖实际操作经验，三项指标的获取通常通过调研的方式来实现，因此，调研专家的选择是本研究准确性的关键。结合类似的研究经验^[27]，本调研专家选择原则包括：拥有城镇建设项目丰富的实践经验；现在或者曾经直接参与我国PPP项目的管理；对PPP项目中的控制权、合同法律等问题有深入的了解和研究。按此原则，本研究于2014年8月至10月获得了55位专家的调研数据，样本数据在建设管理研究领域中是比较高的^[28]。同时，为了得到相对客观中立的结论，在样本选择时还兼顾了受访专家所在立场的平衡性，专家来自政府（9）、国有企业（18）、私营企业（8）、学术机构（20）等不同机构。除了统计受访专家信息外，调研中还列出了识别出的决策清单^[23]并专门对各项决策进行解释说明，以避免理解上的偏差。调研采用的是李克特5级量表打分法，S、P、D三项指标从1到5分别代表从低到高、从小到大、从易到难。

本研究采用量表数据处理中常用的平均值法进行数据处理，以便数据检验^[29]。经计算，S、P、D三项指标的Cronbach’s Alpha系数分别是0.945、0.931和0.906，具有良好的可信度^[30]；Chi-Square值分别是581.092、632.029和724.892，大于0.05显著性条件下27自由度的Chi-Square临界值40.113，具有良好的有效度^[31]。可认为总体样本的数据质量足够进行更深一步的讨论分析。

4.2  调研结果与统计结果的相关性分析

调研结果从三项不同指标的角度描述了各决策的重要程度，而法规对各决策的参考度可以反映立法者对不同决策的重视程度，对主体的分配数量可以反映立法者的态度。因此，进行相关性分析可以深入探究立法者的动机与配置原则。

皮尔逊积矩相关系数（Pearson Product-Moment CorrelationCoefficient，PPMCC）常用于变量间的相关性分析，介于-1与1之间，大于0时表示正相关，小于0时表示负相关，等于0时表示不相关。变量X、Y间的相关系数计算方法如式(1)所示：

式 (1)

PPMCC的大小度量了变量之间的相关程度，绝对值越大，相关程度越高，但不同专业领域解释可能不同^[32]。一般认为，在管理学等社会科学领域，相关系数绝对值大于0.3时被认为具有显著相关性，大于0.5时被认为二者具有强相关性。根据上一部分对法规的统计结果，计算每项决策的整体参考度，同时分别计算各项决策的提议权、审批权、执行权、监督权的参考度，并计算各项决策的这四项权利中的配置给政府（G）、企业（E）等的数量。每组计算结果都有28个统计数据，将各组数据分别与专家调研得到的三组28个调研数据进行相关性分析，计算两两之间的PPMCC，表 4标记出了呈现显著相关性（绝对值大于0.3）和强相关性（绝对值大于0.5，标记为*）的配对。

表 4  统计与调研的相关性分析

通过相关性分析可以发现：

2) S和P是经典风险管理理论中常常采用的分析指标，对于D较高和P较大的决策，立法者更多地分配了决策的提议权（二者与提议权参考度的PPMCC分别为0.52和0.50，且与所有提议权有关的指标相关性都显著），提议权中很多又都分配给了企业（0.52），这体现了立法者鼓励企业参与策划并充分发挥专业优势的思想，特别是对于P较大的决策提议过程，立法者鼓励政府与企业合作，借助双方经验降低决策失效的概率。

3) 从权利配置主体上看，立法者十分倚重政府的作用。在决策全过程的相关性统计中，配置给政府的权利数与三项指标都呈显著相关性（0.45、0.36、0.41），对于D较大的决策，政府还会参与执行（0.40）。这说明对于重要的决策，政府拥有绝对的控制权，这与PPP项目的公共产品属性有关，也与传统融资模式以及传统政府企业位势差别的惯性有关。但在PPP交易过程中，若政府承担了过于繁重的任务，不仅会消耗其行使其他职能的精力，也会使其在PPP项目中的角色界定变得模糊，同时，拥有过多重要决策的控制权又使企业不愿意也无力承担本可以转移给企业的风险，降低了风险转移的可操作性。

5      结论建议

本文通过统计分析和专家调研探讨了我国相关法规对PPP模式下城镇建设项目中政府与企业控制权的配置，根据上述分析讨论结果，对我国PPP实践的发展提出如下建议：

1)    应尽快完成立体的PPP法制体系的建立

我国目前已启动了PPP法（特许经营法）的起草^[33]。根据3.1小节分析结论，中国PPP立法仍处于探索普适性原则的阶段，且地方性法规的立法者专业化程度不高。全国性PPP法的建立应该吸收全国各省市数年来对PPP立法的普适性经验，吸引PPP专业从业人员参与。但PPP项目通常会受到复杂项目环境的影响，为了不限制项目灵活度，全国性的法律应更注重顶层设计，对决策权利配置的参考度不宜过大。各省市应该在全国性法律的基础上制定与自身环境相匹配的法律法规，参考度与细化程度随着法律适用范围的缩小而增加。同时，还应该出台与法律效力相对降低但实用性更高的PPP指南、PPP标准合同等文件。在制定法律法规的同时，还应该充分考虑到不同项目专业领域的差异，必要时分别出台政策进行规范。总之，法制体系的建立应更立体、对实践的指导意义应更大（如

图 4所示，离原点越远，细化程度越高，对实践的参考度越大）。

图 4  我国PPP法制体系的建议

2)     进一步加强PPP项目的监管、细化监管的内容，并充分发挥公众的作用

目前PPP法规对监管权配置的最少、最缺乏针对性（见3.2小节和4.2小节分析结论）。虽然许多法规中已有不少相关条款，但仍然存在监管部门不够明确、监管内容不够清晰等问题。PPP项目的监管可能涉及到建设、财务、环保等多个方面，相应的也应该由不同职能的政府机构来行使监管部门的权利。完整的法制体系和成熟的PPP项目运作中，监管权利应该分配到落实的监管部门，监管的内容应该细化到相应的决策。另外，PPP项目往往关系到公众的切身利益，公众愿意也理应参与PPP的项目过程，但目前法规中公众参与机制的可操作性不高，分配的权利有限，且权利的行使方式也较为单一（见3.3小节结论）。具体到一些决策中，在保障公众监督权利的同时，还应该保障公众对决策方案的提议权，这样不仅保障了公众的权益，提高了决策执行的效率和透明度，还减轻了政府监督的压力。

3)     政府应进一步重视与企业的合作关系，并适当放权

在现有法规中，PPP项目的重要决策、各决策的重要过程大多由政府掌控（见3.2小节、3.3小节、4.2小节）。企业更多地负责项目的落实和决策的执行，发挥的空间有限（见3.3小节），不利于项目效率的提高。称职的政府会保障公众的利益，理性的企业追求利益最大化，政府为了保障公众利益而拥有项目绝对控制权无可厚非，但采用PPP的合作模式除为了要保障公众利益，还有要提高项目运作效率的目的，这需要充分发挥企业的技术管理经验，并通过风险的转移和控制权的让渡来实现。因此，在良好的PPP项目合作过程中，政府与企业双方才能够各取所需。政府还可以在与企业良好合作关系的基础上，分享一部分企业的项目收益，并将这部分收益转移给公众，以弥补企业的参与可能损失的公众利益，真正实现PPP项目参与方的多盈。

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收稿日期： 2015-04-26

基金项目：国家自然科学基金项目(70731160634)

作者简介：王守清，1963年12月，男，汉族，福建宁化人，清华大学土木工程系教授。

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