来源：度川管理研究部整理
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PPP项目流程大致可分为5个阶段，项目发起、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。根据财政部官方数据显示，截至3月底，PPP全国入库项目已达12287个，累计投资额14.6万亿元。
一季度各阶段项目入库项目数及落地率变动图
根据上图，一季度进入执行或移交阶段的项目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP项目推进过程中，还有很多专业问题值得我们去学习研究。
为此，度川管理研究部整理了在PPP项目5个阶段中的常见问题，以飨读者！
项目阶段识别问题如下：
谁能发起PPP项目？应当向谁提出？
按照指南的要求，政府方和社会资本都可以发起项目。
政府发起是由财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，向财政部门申报。
社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。
在实践中，通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起，向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区，是由市/县级的地方政府，委托当地的财政部门，向省PPP中心申报，省PPP中心会通过筛选和分类，建立三个“库”：示范库、推介库和备选库，重点支持示范库和推介库的项目，例如给予省级的财政补贴等。
02
问题二
立项阶段《可研》的必要性，没有可研是否会影响下面工作的推进？
这里的《可研》全称是《工程项目可行性研究报告》，是报发改委立项审批中重要的支撑性报告。
在财政部发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中提到了，在项目发起阶段，“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”，可以看出新建项目是必须要提交可研的，而存量项目因为已经立项，实际上也是提交过可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建设的合作项目，应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求”。因此,从理论上来说，可研是项目立项的依据，如果没有可研，项目不能通过立项，是否采取PPP都不可能实施。
现实情况是，各地都在紧锣密鼓的推动PPP项目，如果严格按照程序一步一步的实施，那么很可能错过一段时间的政策支持。以我们在某省操作的大量案例来看，通常是《项目建议书》报发改委审批确定立项之后，可以先提交PPP的初步实施方案，与可研同步推进，最终仍然需要可研来确定项目的边界条件、准确参数，作为调整实施方案的重要依据。
缺少可研会导致项目流程不完备，实施方案(或初步实施方案)依据不充分不准确，无论是业主方、社会资本，还是咨询机构都应当清楚其中存在的风险。如果按照非常规的流程推进项目，在具体操作实施中，需要向省级的相关部门了解清楚各项工作的要求，确保进一步降低风险。
03
问题三
哪些主体可以作为实施机构？
发改委2724号文对实施机构进行了描述：实施机构是由政府确定，作为PPP项目的实施主体，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
其中实施机构在选择合作伙伴时即作为采购人，通过政府采购的流程选择合作伙伴，同时负责资格预审、谈判、最终确认等工作（可以委托采购代理机构办理相关事宜）。
关于哪些主体能够成为实施机构，在财政部76号文中，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”。
综上，只要是政府授权的,职能部门、事业单位、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构（平台，地方国企）均可作为实施机构。
但是我们在实施的过程中发现,部分职能部门、事业单位、行业管理部门若作为实施机构，可能直接参与到项目的经营中，同时又承担了项目的监管、考核等职责，存在“既做运动员,又做裁判员”的风险。因此建议将实施运营和监管考核分开，由两个主体分别承担各自职责范围内的工作，以确保政府简政放权，不过度干预市场。
04
问题四
物有所值评价和财政可行性论证由谁来做？
因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门，要么一般是事业单位的PPP中心，但不管是财政部门还是PPP中心，它们在聘请第三方专业中介机构提供服务时，属于政府购买服务的范畴，也属于《中华人民共和国政府采购法》约束的范畴。因此，PPP项目本级财政部门或PPP中心在会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三方专业中介机构予以协助时，必须符合政府采购法律法规的要求，而不能随意委托。
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