财政部和国家发展改革委分管PPP公共服务领域和传统基础设施领域，各自领域PPP操作细则也陆续公布。PPP操作实务通过对财政部、发改委近期政策文件汇总、解读的基础上，对其分工问题提出自己的一些看法和建议。
一、两部委PPP职权分工与最新颁布的政策
2016年7月7日，国务院常务会议上，正式明确和统一了PPP实施领域，并划分了两部委的管理权责，即发改委主管基础设施领域的PPP实施，财政部主管公共服务领域的PPP实施。
此后，两部委分别发布了各自主管领域关于PPP实施的文件：
（一）财政部
1、2016年10月12日，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》
2、2016年10月20日，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
3、2016年11月24日，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》
4、2016年底，财政部下发通知，对符合条件的42个新建示范项目和地方融资平台公司存量转型项目，拨付2.6亿元PPP项目以奖代补资金。
（二）发改委
1、核心文件
（1） 2016年8月30日，《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》
（2）2016年10月27日，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
（3）2016年12月21日，联合中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》
2、其他文件
1、 2016年9月2日，《关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知》
2、2016年11月21日，联合国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》
3、2016年12月6日，联合农业部《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》
4、2016年12月21日，《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP） 项目库管理办法（试行）》
5、2016年12月31日，国家发改委与交通运输部联合印发《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》
（三）财政部、发改委联手发文
日前，财政部、发改委为落实《国务院办公厅关于对真抓实干成效明显地方加大鼓励支持力度的通知》（国办发【2016】82号），推荐评选推广PPP工作成效明显、社会资本参与度高的市（州）、县（市、区）作为表扬激励对象，根据国务院常务会议“公共服务领域的政府和社会资本合作项目，由财政部牵头负责；传统的基础设施领域的政府和社会资本合作项目，由发展改革委牵头负责”有关要求，共同发布《关于报送推广PPP模式成效明显市县名单的通知》。
二、政策解读
（一）两部委分管领域大体明晰，也存在交叉重合
财政部文件明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
发改委则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。公共服务与基础设施两个大领域下的交叉与重叠，为具体PPP项目的开展带来了困扰。
（二）项目具体开展的程序不同
2、发改委
（三）项目论证、实施方案、采购各有侧重
（四）营造公平氛围，共同鼓励民资参与
无论是公共服务领域还是基础设施领域，两部委共同鼓励民营资本参与PPP项目，消除当前PPP工作中存在的国企和民企待遇不一致问题。
财政部称，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。
发改委提出，树立平等合作观念，多推介含金量高的项目，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。
（五）两部委从不同职责出发，规范PPP项目的开展
两部委从不同职责范围出发，从不同方面规范PPP项目推进工作。财政部更注重对财政支出责任、政府债务管理角度规范PPP；发改委主要是从推进项目开展角度推进PPP项目开展。
财政部文件要求，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。财政部2016年11月24日下发的《财政部驻各地财政监察专员办事处 实施地方政府债务监督暂行办法》也明确规定，地方政府及其所属部门参与PPP项目，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。
发改委文件要依法签订规范的项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。另外，发改委要求强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。
三、炜衡观点
1、就目前的主管部门分工并不能真正解决PPP开展中的实际问题，反而给PPP项目的开展和落地带来了困扰和难题，如，项目究竟依据哪个部门的规定开展？具体的审查、审批究竟由哪个部门负责？是否还需要物有所值评价和财政承受能力论证？ 很多基础设施就是提供公共服务；有的项目即属于基础设施建设领域，又属于公共服务领域，这种情形又如何处理？
2、据了解，在各个地方实际开展过程中，主要根据当地政府部门的权责划分而进行PPP项目主管领域分工。也可能存在这样的实践：（1）需要政府财政支出的PPP项目，由财政部门进行主导，按照财政部的相关规定开展；不需要政府财政支出的同时又属于基础设施领域的PPP项目，则依据发改委的相关规定，由发改部门主导实施。（2）有些地方，要求在实际操作中，同时遵守财政部和发改委的规定，既要满足财政部要求，又需遵守发改委规定。
3、我（们）认为，PPP模式的开展首先应该有一个统一的规定。前段时间国务院常务会议上将PPP立法工作交由国务院办公厅统筹，PPP领域的最高立法有望在2017年出台。具体各个行业的PPP规定，可由行业主管部门或相关部门根据各个行业的特点、实际情况、要求、需要等，在PPP统一立法的基础上进行细化规定，以此保证PPP领域法律法规的统一协调性和可操作性。
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