PPP模式风险与案例整理

目录

1. PPP模式简介 3

1.1. PPP的定义 3

1.2. PPP操作流程 4

1.3. 提供公共服务主要模式 4

2. PPP模式风险 5

2.1. 主要风险及案例 5

2.2. PPP风险清单 10

3. PPP案例集萃 13

3.1. 南京长江三桥 13

3.2. 北京地铁四号线 16

3.3. 北京地铁十六号线 17

3.4. 国家体育场 18

3.5. 青岛污水处理厂 20

3.6. 广州西朗污水处理厂 21

3.7. 杭州湾大桥 23

3.8. 杭州地铁一号线 25

1. PPP模式简介

1.1. PPP的定义

PPP 模式（Public Private Partnership）即公私合作制，也叫“政企合作制”。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP 是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP 具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。

从字面出发，广义的PPP概念涵盖政府和私人部门合作项目的各种模式（包括BT、BOT、BOO、BTO等）。而狭义的PPP概念，则是由政府部门对基础设施项目进行适当比例的股权投资，由私人部门设计建造并在未来的一段时间如二三十年里运营此项目。

公共部门和私营部门各有其优缺点，能够通过合作在 PPP 项目中实现优势互补。例如，公共部门可以通过制定政策对项目施加影响，但其资金不足，管理效率低下；私营部门资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，但其承担风险（特别是国家层面风险）能力有限。

但是公共部门和私营部门双方参与 PPP 项目的目的与期望存在很大差异，公共部门希望利用私营部门的技术和资金来满足基础设施建设要求，而私营部门则希望通过获得在当地的竞争垄断来获取合理利润。由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，造成了谈判过程的旷日持久，间接导致了过高的前期费用和融资成本。

? 合理的风险分担：最好由对风险最有控制力一方控制相应的风险

? 项目的经济可行性：需要一定的投资收益率和稳定可预期的现金流

? 实力强大的私营部门：保证在与公共部门的博弈中不落下风

? 合理的融资方案：确保资金到位及时充足，并极力降低融资成本

? 良好的投资环境：有助于降低政治、法律、商业等多方面的风险

1.2. PPP操作流程

PPP 模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（Special Purpose Company 简称SPC）签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。整个运作程序可以分为四个阶段：前期分析、成立SPC、开发运营和转移终止。由于每个PPP 项目的特点不同，其运作程序都存在一定程度的差异。PPP 模式的一般运作程序如下：

1.3. 提供公共服务主要模式

对于中央今年大力提倡的PPP模式，更多希望地方政府引起重视的是PPP的狭义概念，即地方政府在项目公司中占有一定股权的模式。此种PPP定义与其他各类常见公私合作类型的区别如下：

可见，PPP 模式和BOT 模式对于政府的资金压力较小，因此也成为中央力推的主要原因。两者差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、支付方式、利益分享、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。

2. PPP模式风险

2.1. 主要风险及案例

(1)法律变更风险

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。

(2)审批延误风险

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象，比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出。

(3)政治决策失误/冗长风险

指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且，污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相似的，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。

(4)政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

(5)政府信用风险

是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。

(6)融资风险

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。

(7)市场收益不足风险

是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义[84]，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在南京长江三桥、杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

(8)项目唯一性风险

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对杭州湾跨海大桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。

(10)配套设备服务提供风险

指项目相关的基础设施不到位引发的风险。在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科（代表市国资委持有国有资产的产权）。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。

(11)市场需求变化风险

是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。例如在山东中华发电项目中，项目公司于1997年成立，项目于2004年最终建成，建成后运营较为成功。然而山东电力市场的变化和国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响：第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价，而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度，这一电价不能满足项目的正常运营；第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，价差由山东电力集团掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。

(12)收费变更风险

是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。

(13)腐败风险

主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50%；第 5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50元/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了，因此沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%，投资回报率也降至 14%，这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。实际操作中对外商承诺的高回报率很多时候与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被称为“沈阳水务黑幕”。

2.2. PPP风险清单

3. PPP案例集萃

3.1. 南京长江三桥

项目背景

三桥项目与2003年开始动工，是交通部“十五”重点建设项目，是南京市十一五期间交通基础设施建设的重要一环。

三桥之前，2001 年通车的南京长江二桥在一定程度上对长江大桥的车流量起到分流作用，但随着经济的快速发展，二桥和长江大桥均处于超饱和状态。另外，长江二桥偏东，导致从苏南、主城到皖北的过境车辆，挤占长江大桥。南京长江三桥正是在上述路网布局及交通状况背景下立项筹建的。

三桥桥位位于南京长江大桥上游约19公里处的大胜关，全线长约15.6 公里，其中跨江大桥长4.75千米，主跨648 米(当时属于国内第一、世界第三)的双塔双索面钢塔钢箱梁斜拉桥。全线共设四座互通立交，按双向六车道高速公路标准设计，概算总投资30.9 亿元。

随着南京区域经济的发展和城市建设步伐的加快，城市交通基础设施项目建设的任务越来越重，仅靠南京市政府财政力量很难实现预期规划，根据政府批复，三桥的概算总投资为30.9 亿元，建设工期4 年，工程于2003 年初动工建设，南京市交通建设投资控股（集团）有限公司（以下简称“市交通集团”）独家出资4100 万元组建了项目公司——南京长江第三大桥有限责任公司，负责项目的融资，同时南京市政府还专门成立了南京长江第三大桥指挥部（以下简称“三桥指挥部”），具体负责三桥的建设。除了项目公司的资本金外，三桥建设资金的主要来源渠道为国家开发银行贷款。

自三桥项目公司成立以来，其注册资本未达到国务院《关于固定资产投资项目施行资本金制度的通知》要求，即“交通基础设施项目资本金比例不得低于投资总额35%”的要求。按照30.9亿的概算，资本金需要10.8亿，缺口巨大。

PPP合作结构

最终，南京三桥的融资是以增资扩股的形式实现的。在该模式中，市政府授权三桥公司全权负责三桥项目建设阶段的筹融资以及建成后的项目运营，授权三桥指挥部负责三桥的工程建设。整个PPP模式的结构见下图。

三桥公司引进亿阳集团、深圳高速、浦口开发总公司等社会股东，增资前后的股权结构如下：

对于项目合作中最重要的利益共享和风险分担的问题，合作各方规范了交易中以下几个重要条款：

一、市政府、三桥公司、三条指挥部三方关系

第一，三桥项目建设由市政府负责，具体授权三桥指挥部全权负责三桥项目建设的组织、协调与管理，三桥建设使命完成后，三桥指挥部即解散，人员转战其他基础设施项目。

第二，三桥公司全权负责三桥项目建设阶段的筹融资，并按三桥指挥部的用款计划无条件拨付建设资金。

第三，三桥公司无权干涉三桥指挥部的日常工作，但对三桥项目的工程建设的进展享有知情权，并有权监督建设资金的使用情况。

第四，任何因为可归责于指挥部的事由（如质量、安全、工期责任等）而给三桥公司造成的损害，均由市政府负责向三桥公司赔偿，因超概导致的建设资金增加亦由市政府承担。

二、特许经营权的收益问题

第一，市政府同意协助三桥公司就特许经营权的核心内容――收费权的期限报经省级政府有权部门批准，争取30年收费期。实际执行过程中，收费期限最初定为25年，2009经批准延长到30年，2012年又被削减至25年。

第二，市政府将积极争取各分类车型收费标准以不低于南京长江第二大桥同期的收费标准向省政府申报。

第二，公司在三桥通车后，编制中长期偿债计划，每年在扣除营运成本、偿还到期公司债务并根据偿债计划进行资金预留后，可以按季度预分配所获得的收益。

三、公司股权转让的问题

第一，在三桥建成交工验收前，公司股东不得转让公司股权，而在三桥建成交工验收之后涉及的其他三方投资者任何的股权转让行为，受让方的资格都要经市政府或其指定的部门认可。

第二，若届时政府有权部门批复的收费年限不足30 年，则市交通集团同意应投资方的要求收购其所持有的公司全部股份，但转让要求必须在规定时间内提出，且收购价格须参照投资本金和同期贷款基准利率计算。

后续经营状况

南京三桥与2005年10月通车运营，然而其经营状况与投资前预期差距较大，车流量远小于预测数字，实际通车后的平均通行量只达到了当初设计量的62%左右，加上财务费用过大，导致三桥公司连年亏损。于是在2009年，其收费年限被批准从25年延长到30年，以尽力保证投资方利益，却引起市民的强烈质疑。

2012年，江苏省政府清理超龄路，又将南京长江三桥的收费年限下调至25年，这一下调，对投资方来说损失巨大。

3.2. 北京地铁四号线

该项目全长约28.2km，共24 座车站，包括城市交通枢纽、商业密集区、大学校区以及旅游风景区。从该项目的线路规划设计来讲，北京地铁4 号线占据了“地利”的先机，因而能保证其在运营期的充足的客流量，为采用 PPP 融资模式创造了非常好的预期收益条件。

从2004 年开始，作为北京市政府代表的北京市基础设施投资有限公司（BIIC）（以下简称“京投公司”）编制招商文件。2006 年4月，北京京港地铁有限公司（Beijing MTR）（以下简称“京港地铁公司”）与北京市人民政府签订的《北京地铁4 号线项目特许协议》。京投公司根据地铁4 号线的初步设计，按照投资建设责任主体，将项目的建设内容划分为A，B 两部分，总投资概算为153 亿元人民币。A 部分主要为土建工程即洞体、车站结构等的投资和建设，投资概算为107 亿元，约合总投资的70%。该部分的投资和建设由政府出资的京投公司来负责实施；B 部分主要为设备和信号系统及车辆、信号、自动售检票机等采购和施工，投资额约合46亿元，占总投资的30%。该部分的投资和建设由京港地铁公司来负责实施。京港地铁公司注册资本13.8 亿元人民币，由京投公司出资2%，北京首都创业集团有限公司（BCG）和香港铁路有限公司（MTR）各出资49%组建而成。京港地铁公司约2/3 的资金通过无追索权的银行贷款方式融资。根据所签署的特许协议，京港地铁公司的特许经营期限为30 年。在4 号线项目竣工验收完毕后的特许经营期内，政府将A 部分的使用权租赁给京港地铁公司使用。京港地铁公司将负责4 号线的运营管理、全部设施的维护和除去洞体外的资产的更新及站内的商业经营。其间，政府负责制定票价，并行使监督权力。该PPP 项目的合同关系如图3所示。

3.3. 北京地铁十六号线

北京地铁16号线计划总投资约500亿元，由北京市基础设施投资有限公司（京投公司）承担项目规划和建设，京投公司将16号线总投资额按一定比例，分为投资建设（A部分）和运营管理（B部分）。

A部分引入中再资产管理有限公司，投资金额约120亿元股权投资，B部分再次引入北京京港地铁有限公司（京港地铁）作为合作方，计划引入初始投资150亿元。该项目，京投公司仅仅使用32亿元资本金，撬动社会资本270亿元，债务融资约200亿元，缓解京投公司资金压力。中再资产管理公司发行股权投资计划，采取“10年+10年”（投资计划满10年拥有单方面要求京投提前回购的选择权）的投资模式，分别投资为70亿元、50亿元，占16号线项目公司仅80%的股权，目前中再资产已经完成第一轮募资，预计投资收益率7.05%，按年支付。

银行理财/基金类/资管产品介入模式分析：以十六号线为例，银行理财/基金类/资管产品主要有三个投资渠道。第一，购买中再资产股权投资计划；第二，购买京港公司的债券类产品（假设京港公司发债）。第三，购买京港公司或者16线项目公司的优先股，或者普通股权投资。第一类产品实质上就是非标产品。根据银监会规定，非标准化债权类投资比例不得高于35%，而且多数商业银行主要购买本单位打包的非标产品，在风控流程方面对于购买其他单位的非标产品尚有欠缺。随着PPP模式的大力推广，这类非标产品会越来越多，商业银行也会逐步加强管理，预计2015年商业银行理财资金对PPP模式相关非标产品投资需求升温。第二，银行理财/基金类/资管产品购买项目公司（类似京港公司）发行的企业债、资产证券化等债券品种。作为公开发行产品，银行理财/基金/资管产品均可购买，而且这类产品流动性好于非标，是金融资产介入PPP模式的最佳方式之一。第三，股权投资虽然也是金融资本介入模式之一，但很多理财/资管/基金产品契约限制，直接股权投资有很多不便。

3.4. 国家体育场

国家体育场工程总面积21 公顷，建筑面积25.8 万平方米，项目总投资额31.39亿元。

2008 年奥运会期间，国家体育场承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用PPP 模式创造了条件。中信集团出资65%，北京城建集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中国中信集团联合体。2003 年8 月9 日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联合体体育场运营有限公司在30 年特许经营期内负责

国家体育场赛会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营管理有限公司。北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040 元/平方米，而相邻地段商业用地地价高达10000 元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154 亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。

3.5. 青岛污水处理厂

项目背景

为迎接“水上奥运”，创建更加洁净自然的生态环境，青岛市规划至2008年中水回用率与污水处理率分别达到40%与90%。为此，青岛市与以法国威立雅水务集团为主的外资企业合作进行了规模庞大的水域综合整治，该项目采用PPP模式进行运作，并于2003年11月举行了签约仪式。法国威立雅公司是全球最大的环境服务集团，曾为19%年美国亚特兰大奥运会和2000年澳大利亚悉尼奥运会的水上项目提供水处理技术，在进行运动用水净化处理方面，拥有十分丰富的经验。公司在2002年列世界500强第lro位。此次外方公司为威立雅水务集团和光大国际共同出资成立了光大威水香港控股有限公司。光大国际于2003年才涉足国内水务领域的。青岛市排水公司与光大威水香港控股有限公司合作成立青岛光威污水处理有限公司，项目公司的经营范围为设计、建设、拥有、运营及维护污水处理设施，净化和处理污水。外方在项目公司的主要的责任为确保威立雅水务向合作公司提供技术服务，必要合法的保险，现有设施扩建在国外的原材料、设备等的采购，从外国银行的融资等内容;中方主要负责有关批准的获得及协调与政府之间的事宜等。

特许权期限

合作期限25年。合作期满后，项目合作公司将其所有资产(包括未使用完的折旧费)无偿移交给青岛市。

项目资金来源

项目总投资4280万美元，注册资本为 1525万美元，其中，在注册资本中，中方占40%，以实物资产出资;外方占60%，以915.4万美元的现金出资。中方以海泊河污水处理厂和麦岛污水处理厂(一期)现有资产投入，经有关国有资产管理部门评估的价值为5053万人民币，按照1:&28的比例，折合成6103万美元的实物出资。合作公司投资总额和注册资本之间的差额2755万美元，主要用债务融资的方式获得，双方约定可以项目合作公司的全部资产，包括土地所有权、不动产和设备、合同权益和其他无形产权作为担保。

建设和运营维护

主要是麦岛污水处理厂二期的扩建以及海泊河污水处理厂改造工程，这两个工程将按照青岛光威污水处理公司和威立雅水务签署的“交钥匙”合同设计和建设。中方和合作公司都同意，由威立雅水务按技术协助协议与合作公司进行污水处理技术、污水处理厂管理、设施运营和维护等方面的合作，并提供财务和会计方面的服务。在运营维护方面，青岛市排水公司、法国威立雅水务和中国光大环境保护有限公司

三方合作成立青岛威立雅水务运营有限公司，作为运营商和青岛光威污水处理公司签署运营维护协议，并由项目合作公司向运营商支付运营管理费。

项目收费标准

青岛“海泊河和麦岛污水处理厂改建扩建项目”项目建成后最大污水处理规模将达到每日22万立方米。污水处理价格为:前3年1.00元/吨，第4年以后1.045元/吨。

3.6. 广州西朗污水处理厂

（一）项目背景：

西朗项目位于广州市芳村区南部，初始总投资为98587万元人民币，在当时约合1.2亿美元。

项目首期工程于2001年12月21日动工建设，2003年10月底基本建成并投入通水调试，2004年4月30日投入污水试运行。到2008年底实现连续三年全达标排放。自2000年以来，西朗项目连续几年被列为广东省、广州市的重点建设项目，一直得到政府各有关部门和领导的高度重视和大力支持。

根据广州西朗污水处理系统工程项目的协议，中外双方的合作期限为23年，6年建设期，美国地球工程公司拥有对该厂为期17年的经营管理权。合作期满后，全部资产将无偿转移给中方所有。为了保证广州市政府的利益，合同中明确规定，西朗公司在17年内将主要设备更新一遍，以保证交付后污水处理设施能更持久的运营。

（二）项目发起人：广州市政府

（三）项目经营者

成立SPV，即广州西朗污水处理有限公司，主要负责西朗项目的筹建、建设、运行和管理的，公司成立于1998年3月，由广州市污水治理有限责任公司与泰科亚洲投资有限公司共同组建的中外合作公司。双方背景，广州市污水处理有限责任公司为广州市政园林局的下属单位，外方泰科亚洲投资有限公司则是美国泰科集团公司的全资附属子公司。在泰科集团的业务平台里，美国地球工程公司是从事水处理、环境工程等行业的子公司。通过泰科亚洲投资有限公司，美国地球工程公司拥有上述合资公司67%的股权，广州污水处理公司则拥有剩下的33%。

（四）、项目资金筹措及融资方式

按照总投资67%的出资比例计算，美国地球工程公司一方应该支付的款项为8700万美元左右，但丰富的融资经验和畅通的融资渠道让地球工程公司仅投入30%的资金就起到了100%的效果。

西朗项目自有资金为33300万元人民币。按照合作公司的出资比例，其中广州市污水治理有限责任公司出资10989万元，占自有资金的33%。美国地球工程公司则利用泰科亚洲投资有限公司这一融资渠道从母公司融资了2600万美元，约合人民币22311万元，占自有资金的67%。项目总投资具体投资剩下的其余67%资金——约66700万元人民币的建设资金则以项目抵押贷款的方式获得解决。

3.7. 杭州湾大桥

杭州湾跨海大桥是国家重点基础设施建设项目，大桥建设投资额预算达到118亿。

政府出面，通过洽谈方式确定合作投资企业及投资份额，投资方通过合作协议约定出资比例，共同组建宁波杭州湾大桥投资发展有限公司。大桥发展公司的注册资本为41.8亿，宁波和嘉兴各自所出比例为9:1，相应成立两个子公司。

据相关资料，在宁波杭州湾大桥公司的资本金中，由17家民营企业组成的民间资本其约定出资的比例占总股本的50.25%。宁波市专门成立大桥工程指挥部，负责大桥建设指挥协调工作，直接对大桥公司董事会与监事会负责。大桥指挥部总指挥长由宁波市市长助理兼任，全面负责工程项目实施的招投标和剩余资金的筹集，并对大桥的建设和运营进行综合管理及协调。

注册资本与总投资差额部分，全部由国开行和商业银行（工商银行、中国银行、浦发银行）贷款解决，占总投资的65%，年利率为5.75%。

由于种种原因，2001年雅戈尔集团股权变更，减持股份到4.5%。接着2003年第一大股东的宋城集团意外转让股权给实力强大的中钢集团，股权结构发生颠覆性变化。至此，国有资金占股权的70.62%，一度占优势的民资下降到29.38%。民资的退出，主要原因在于绍兴杭州湾大桥（嘉绍高速的一部分）竞争的出现，致使宁波杭州湾大桥预期的投资回报率大大降低。

第三阶段，大桥通车。2008年杭州湾跨海大桥通车前夕，经浙江省委省政府同意，宁波市委市政府批准，正式挂牌成立杭州湾跨海大桥管理局。杭州湾跨海大桥管理局是宁波市政府直属的相当于行政正局级的事业单位。在2010年大桥竣工验收之前，继续保留大桥指挥部牌子，承担有关职责，2010年全面竣工后由大桥管理局正式负责大桥的运营和管理。

3.8. 杭州地铁一号线

杭州地铁1号线项目招商，是依据杭州市市政公用事业特许经营条例有关规定于2006年3月启动的。经国际招募和多轮谈判，香港铁路有限公司成为杭州地铁1号线项目的合作伙伴。港铁公司是香港最大的政府控股的上市公司，在中国大陆与北京地铁、深圳地铁等均有合作。

    市地铁集团全资拥有的杭州地铁一号线投资有限公司（占51%股份）和香港铁路有限公司全资拥有的港铁地铁一号线投资有限公司（占49%股份），将合资组建杭州杭港地铁有限公司，通过与市政府或其授权机构签署《特许协议》，获取自地铁1号线开始试运营日起25年的特许经营权。

日前，香港铁路有限公司（简称港铁公司）发布了2014年上半年的业绩报告。数据显示，由杭州地铁集团和港铁共同运营的杭州地铁1号线，今年上半年亏损了8000万港元（按照即期汇率计算，约合人民币6352万元），与去年同期亏损1.61亿港元相比，亏损幅度大幅下降，下降了约1/2。港铁公司2013年年报显示，当年一共亏损了3.12亿港元。

港铁公司在分析报告中认为，杭州地铁1号线的运营已超出了预期，亏损减少主要是因为乘客的上升。今年上半年，地铁1号线总客流量超过了6700万人次，日均超过37万人次。今年7月份的日均客流量突破了40万人次，达到41-43万人次左右，“五一”当日达到历史最高的80.8万人次。

和其他多数城市的轨道交通一样，杭州地铁1号线项目光靠票务实现盈利并非易事。地铁1号线在土建、设备等前期建设上投入巨大，总投资达到236.42亿元人民币，年运营成本是5.78亿元人民币，加上折旧、贷款利息等，完全成本达18.58亿元人民币。根据去年的总客流量计算，1号线全年的票务收入3.7亿元左右人民币，按照目前的客流量估算，今年突破5亿元应该没什么问题，尽管如此，票务收入与成本相比有着巨大的差距。预计地铁1号线日均客流量要达到60万人次左右，且去掉财务成本及设备折旧，才基本能达到收支平衡。参照香港地铁“地铁+物业”的模式，今后将通过逐步开发地铁商业项目，以弥补运营上的亏损。

3.9. 某市环线公路项目

基本情况

项目位于某市绕城高速公路与三环线之间，全长约146 公里，全线采用设计速度100 公里/小时，双向八车道的高速公路标准建设。项目在2011 年9 月开工，拟分期开发，总投资约400 亿元，其中西段投资约70 亿元（近23 公里）。

由于项目总投资规模大、周期长，为创新融资模式，政府决定采用BOT 模式进行投资人招标，要求参与投标的项目发起方负责在当地新设项目公司，并由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、养护维修、债务偿还、资产管理和项目移交实行全过程负责，自主经营，自负盈亏，并在特许权协议规定的特许经营期满后，将该项目及其全部设施无偿移交给政府相关部门。项目与2011 年先行启动西段，对参与投标的发起人或发起人联合体设置了较高门槛，以确保发起人具备投资、融资、设计、施工和运营综合能力。例如：

（1）在投融资能力方面，要求投标人或联合体共同具有不低于项目投资估算（70 亿）的投融资能力，其中净资产不低于17.5 亿人民币。

（2）在专业设计和施工能力方面，要求具备公路工程施工总承包特级资质、工程勘察综合类甲级、工程设计综合类甲级或公路行业设计甲级或专业设计（同时具备公路、特大桥梁、交通工程三个专业）甲级。

（3）在项目公司股权结构方面，要求联合体的成员数量不超过3 名，且联合体主办人应作为项目公司的控股方（出资额占项目公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占项目公司股本总额百分之五十以上），联合体主办人和联合体成员按招标文件的要求提交联合体协议书。

实际上，本项目在招投标之前就以政府招商的形式确定了中标主体（通过招商洽谈会进行招商引资），项目的招投标程序只是为了满足国家相关的法律法规要求。一定程度而言，对于类似大型项目，政府采用投资人招标的方式，所设“高门槛”可能会被认定为存在“潜规则”和“不公平”的因素。此外，这些高门槛，对于我国的民营企业而言，也更难以有机会参与PPP/BOT 模式的项目。

合作模式

经过招投标程序，项目由国内某顶级综合承包商、市属国企交通投资集团联

合体中标，双方的建议合作模式如图：

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