摘要:片区开发PPP模式得到国家发改委和财政部肯定,部分项目已经成为全国示范项目,片区开发涉及面广且繁杂,其交易结构复杂,属于风险大的PPP项目,为片区开发PPP项目提供咨询服务必须把握关键点,满足政府和潜在社会投资人需求,为项目成功创造条件。
关键词:片区开发 PPP项目 咨询 要点 问题分析
一.前言
自华夏幸福与当地政府合作打造的固安工业园区新型城镇化PPP项目在片区开发、建设、就业、税收等方面获得巨大成功,并成为国家发改委首批向社会推出的PPP典型案例以来,片区开发PPP项目正在成为热点,全国许多政府部门纷纷到固安参观学习。
片区开发往往是大手笔,即大开发区域(通常是20公里以上),大投资(一般均在100亿以上),大收益(收益一般在200亿以上),片区开发模式从区域协调发展来看,确实有其优势,他可以按照计划实施大规模开发建设,政府除了供应土地外,其建设资金基本由社会资本方筹集,政府不需要或者很少出资,其社会投资人收益全部来自片区本身增值部分,政府不需要增加额外负担,对于政府来说省事、风险相对小、不需要出资,具有明显的经济和社会效益,符合政府的预期。但片区开发由于涉及的面广,一旦项目不成功,也会让政府错失其它发展机会,甚至成为烂尾工程,对当地发展造成负面影响不可小觑。本文对片区开发PPP项目咨询的相关问题进行探讨。
二.片区开发PPP项目咨询难度大
1.片区开发PPP项目建设方案比较粗,具体建设内容不明确,财务测算难度大
片区开发PPP项目前期咨询过程中政府方提供给咨询机构的建设内容往往只是细化到大类既土地整理投资、公共设施和基础设施建设、产业招商、规划咨询服务、片区运营维护服务等,没有细化到具体的项目。因此测算数据来源除了部分调查数据和经验数据外,还有大量数据只能依据国家的相关文件规范指标来定,如投资额按照国家规定的亩均投资强度等来计算,而不是按照具体的工程量来计算,这必然与实际差距较大,其计算的精确度较差。
2、片区开发PPP项目绩效考核机制难制定
片区开发建设周期和运营周期都很长,其中建设和运营的重合期也很长,既要考核建设指标、运营维护指标,也要求考核产城一体化发展指标;既要考核单个的重大项目,也要考核产城整体;其考核指标多且复杂,建立科学的绩效考核体系涉及到指标设置、权重设置、分值设置等,其难度很大。
3.片区开发PPP项目交易结构涉及面广
片区开发PPP项目的收益全部来自片区价值的整体提升(包括土地价值、房地产价值、产业价值、环境价值、医疗价值、学校价值等),片区自身产生了收益才进行分配,没有收益就记政府账,这就涉及到资金的时间价值、政府和社会资本方的收益分配比例,可用性服务付费、投资收益率、付费的时间节点和还钱的先后顺序等,其回报机制复杂,交易结构复杂。
4.片区开发PPP项目运作方式多样
片区开发包括土地一级开发和二级开发,涉及到基础设施和公共服务设施、规划咨询服务、产业招商和片区后续运营维护服务等,建设后形成的主体包括道路、管廊、给排水、供配电、燃气、桥梁、公园、广场、医院、学校等设施,这些设施各具特点,其采用的运作方式也各不相同,既包括政府付费项目、也包括使用者服务项目和可行性缺口补助项目。
5.片区监管方式复杂
片区PPP项目建成后,项目公司还要承担片区营运、维护的功能,其中部分功能是政府转移职能,如片区环境卫生需要项目公司负责,这就需要政府把各自的职能理清楚。其监管方式与常规的监管方式也有较大区别。
三.片区开发PPP项目的主要建设和服务内容
项目区域内的开发建设及管理,属于产城融合发展项目,由土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业招商发展服务、规划咨询服务、片区运营服务等内容构成,具体构成如下:
1、规划咨询服务
为区域制定产业发展规划、区域战略规划、空间规划(包括但不限于概念性规划、总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划),相关规划必须符合上位规划要求并需要政府审定。
2.土地整理投资
包括但不限于土地整理、拆迁补偿、村民安置还建、社会保险保障及土地整理过程中应缴纳相关税费等相关投资。
3、基础设施建设与维护
在区域内进行包括土地平整、道路、供水、排水(雨水、污水)、供电、供气、通讯、网络等基础设施建设、维护及形成建设用地条件等相关工作及投资。
4、公共服务设施建设与维护
按照规划要求提供区域性公园、绿地、广场、规划展馆、景观环境等公共设施的建设与维护;文体、教育、医疗等公益事业项目的建设与运营。
5、产业招商发展服务
利用自身优势开展产业招商,包括招商宣传,企业引进、人才引进、资金引进,并对引进的企业进行奖励。
6、区域运营管理
在政府授权范围内,社会资本对合作区域进行一体化运营管理,包括提供物业管理、所建公共设施项目的运营与维护、基础设施的维护,保证区域经济和社会良性运转。
四、片区开发PPP项目咨询要点
1、运作方式的确定
由社会投资人独资或者与政府合资成立项目公司,项目公司作为投资开发主体,负责片区的产业规划、设计、投资、建设、运营、维护、移交、招商引资等一体化的综合开发服务,主要通过政府付费和少量使用者服务、可行性缺口补助获得合理回报,由于具体项目各具特点,根据子项目的特点分别采用“O&M、BLT、BOT、BTO、DBFOT”等多种模式运作,因此片区PPP项目的运作模式是复合结构模式。政府按照开发建设进度为项目分批提供土地,将片区进行规划划分为产业区、居住生活区、城市核心区、综合服务配套区等。土地一级开发完成后,进入政府土地储备中心,由政府采用招拍挂形式出售土地,获取土地增值收益。
2.交易结构的确定
(1)交易结构图
项目交易结构主要涉及投融资结构、回报机制和相关配套安排,其中回报机制设计是难点和重点,某片区开发PPP项目交易结构如下图所示:
图1 项目交易结构示意图
项目建设资金由PPP项目公司依法依规负责向银行等金融机构进行融资,并承担向融资方还本付息的义务。
建设期,项目公司通过招标确定施工承包人负责完成项目建设施工,形成的城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、水电气热等基础设施资产及形成的公园、绿地、广场、展馆、教育、医疗、文化体育等公共服务设施和物业资产由项目公司负责日常维护管理工作,合作期满合同履行完毕后将委托事项相关产权、经营管理权全部无偿移交给政府或其指定机构
(2)项目公司回报机制
社会资本的投资及回报资金来源主要为政府付费和少量使用者付费、可行性缺口补助,上限不超过合作区域新增财政收入企业应享有的部分。如合作期限届满,项目区域所产生的全部收益按照比例分给政府后,剩余部分不足够支付社会投资人在合作期应得全部收益,则政府不再另行支付,社会投资人对此部分债务进行免除。政府需支付的费用包括:可用性服务费、土地整理投资费用、产业发展服务费、规划设计、咨询等服务费、运营维护服务费、利息和资金占用费等。
3.绩效考核
绩效考核:本项目绩效考核体系可分为建设阶段绩效考核、运营维护阶段绩效考核以及过渡期考核,制定考核办法,设置相关的考核指标和对应的权重,进行量化评分,与政府付费挂钩,建立激励机制。鼓励项目公司节约成本、提升公共服务质量和效率、引入优质企业、最大限度创造税收,不断提升产业新城招商口碑与服务品质。奖励金额包含在产业服务费中。绩效考核与政府付费挂钩办法在充分征求投资人意见的基础上由政府制定考核办法。
4.项目主要风险分析
片区开发成功与否关键在于产业导入是否成功,片区开发都是大手笔,通过划定区域进行土地整理、基础设施、服务设施建设、产业导入,提升区域总体价值,通过价值提升获取回报资金。其主要风险包括建设进度风险、招商引资风险、社会投资人退出风险等。
五、片区开发PPP项目存在的问题及相关建议
片区开发对于社会投资人属于高风险、高回报项目;对于政府也存在一定风险的,主要是一旦开发不成功,项目可能成为烂尾工程,错失其它发展机遇;社会资本方由于不能引进足够数量和质量的企业进入片区,导致片区价值提升达不到预期,无法运营下去等,同时还可能导致原投资人退不出,新投资人进不来的尴尬局面。
目前国内片区开发PPP项目主要存在下列问题需要解决:
1、政府方对项目信心不足
片区开发PPP项目涉及面广且复杂,潜在社会投资人往往过度看重项目推进进度,前期工作如园区规划、产业规划、开发进度计划等不能及时提供给政府,使政府心中没底,对项目信心不足。对此社会投资人要做好充分的准备,要加大对计划投资区域的研究,制定开发区域详细的规划,产业发展规划并提供给政府决策,让政府放心,这样合作才能够顺心。
2、政府对社会投资人的投资意图和能力持怀疑态度
政府领导对社会投资人大量用地表示担忧,担心社会投资方圈地把政府套进去,作为咨询机构应该为片区开发PPP项目设计一种开放的平台,社会投资人出资进行土地拆迁补偿安置和土地整理,经过整理的土地全部进入政府土地储备中心储备,使用权在拍卖之前全部属于政府,片区所有开发都是在规划确定的前提下进行。用于公共服务设施和基础设施的土地可以通过划拨,用于商业开发的土地即使是引进的社会投资人也必须和其它投资人一样通过招拍挂在市场上公平竞争获得用地。政府和社会投资人都具有为开发区域招商引资的权利,要在PPP合同中予以确认,不能将政府的相关权利排除在外。
3、政府对风险认识不足,不愿承担任何风险
潜在的社会资本方在与政府洽谈初期,往往把项目描绘的非常美好,政府方基本不需要承担风险,实际操作过程中,政府怕承担风险,不愿意参股项目公司,项目公司股东只有社会资本方一家,这样的后果是今后政府对于项目公司的管控将非常微弱,不利于政府行使相关的监管职能。
还有一些风险如项目烂尾后政府不愿承担任何风险,实际上如果社会资本方在项目上大量投入后,即使社会资本方不能继续下去,政府也是要给予适当的补偿,只是可以从对方违约的角度给予政府更多的保护和利益让渡。
建设进度风险管控:制定十年、五年、三年和每年的建设进度计划,政府制定评估考核办法,包括对建设内容、时间进度、投资进度等指标进行阶段考核,要求社会投资人提供建设进度保函,未达计划要求通过银行划拨保函资金。
4、注册资本金不足
对于投资百亿以上的项目,社会资本方注册资金往往只有一亿元左右,同项目投资额相比太少,不足以从投资角度让社会资本方高度重视该项目。
5、固定回报问题
社会资本方对于收益往往设置了固定回报率,这与PPP相关要求相违背,作为政府方和为政府服务的咨询机构要高度重视绩效考核环节,制定切实可行的绩效考核办法并与回报率挂钩,破除固定回报率。
6、开发方式和土地相关关联设计
片区开发每个环节的操作方式必须明确,如土地整理开发阶段,要明确由政府实施,社会投资人出资,否则如果由社会投资人一手包办,就会违反《财金[2016]91号》中“PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”。也要明确土地出让金地方留存部分全部由当地财政入库,并纳入当地财政支出总盘子进行统筹安排,并报当地人大审核通过,不得与项目公司收入直接挂钩,否则就与财政部规定“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩”相抵触。
7、片区开发PPP项目财务测算相关问题
8、片区开发PPP项目烂尾风险,退出困难
片区开发PPP项目如果后期产业引进不成功,很可能导致项目成为烂尾工程,应重视退出机制的建立,确保当社会资本方无力继续开发建设是能够及时退出,不产生法律纠纷,同时要确保合适投资人能够快速进入接续开发。
招商引资风险管控:制定招商引资计划进度表,制定十年、五年和当年引资计划,政府制定考核办法,主要包括对引入企业行业符合性、数量、高新技术企业数量、投资额、环保性等指标进行考核,由社会投资人提供建设进度保函,未达计划要求通过银行划拨保函资金。对于长时间不能满足招商进度要求的予以清退出场。
9、防止暴利产生
PPP项目的原则是保证投资人合理盈利,防止暴利,片区开发PPP项目任然要坚持这样的原则,对于社会投资人过高的收益要设置政府分红的机制,对于过高的收益,政府应加大分配比例。
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