为了支持创业、创新,打造发展新引擎、增强发展新动力,很多地方政府作出承诺,在土地利用、资金扶持、税收等各方面予以优惠,并以PPP模式参与其中。可企业动工或建成投入生产经营后,有的地方政府却言而无信,随意变更甚至撤销协议。尽管2016年11月4日发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条明确规定“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约”,但因政府换届、领导人员更替等理由毁约的事还是时有发生。
因某些地方政府言而无信,遭受损失,有的相关企业曾提起民事诉讼,可却被法院驳回,理由是:双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等,不属于民法意义上的平等主体;民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,民事合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为,是以设立、变更、终止民事法律关系为目的签订的协议;双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系、双方当事人之间没有形成民事合同关系。
那么,PPP中地方政府书面承诺“说改就改说撤就撤”,造成损失,就不能请求赔偿了吗?不是,可以就此提起行政诉讼,请求毁约的政府赔偿损失。
PPP(Public-Private-Partnership),是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施等项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。政府参与PPP,签订相关协议的行为是一种行政行为,签订的合同应为行政合同。
行政行为一般是:(1)行政主体行使行政职权,作出能够产生行政法律效果的行为。(2)行政行为是行政主体所为的法律行为。(3)行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的构成要件一般为:(1)行为主体适格。(2)行为权限合法。(3)行政行为的内容合法。(4)行政行为的形式合法。(5)行政行为的程序合法。
行政合同是行使国家行政权的行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织相互意思表示一致而达成的协议。其特征是:(1)行政合同体现的是行政法律关系,一般主体一方必须为行政机关。(2)合同的订立一般是以公共利益或者行政机关执行行政权力为目的。(3)一般作为一方的行政主体与合同相对人的权利义务是不对等的,行政合同中往往体现的是行政机关的公权力。(4)行政合同的订立一般需要行政机关与行政相对人意思表示一致,有着合同的属性。只有行政机关一方的行为而没有对方的行为,那不是“行政合同”而是“行政命令”。
2014年修订的《行政诉讼法》把行政合同纳入了行政诉讼受案之中,第十二条第一款第十一项中规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”可以提起行政诉讼。随后,最高人民法院在《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》(法释[2015]9号)在第十一条中进一步把行政合同诉讼的受案范围指向“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”,不仅是“政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议”。
言必行,行必果。行政机关既然与公民、法人或其他组织签订了行政合同,就应认真履行行政合同。政府机关与公民、法人或其他组织签订行政合同的行为既然是一种行政行为,因行政机关单方违法解除合同给合同中的公民、法人或其他组织造成损失的,受损失的一方,可以根据上述规定,按《行政诉讼法》第二条和最高人民法院在《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》(法释[2015]9号)的有关规定提起行政诉讼。“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,请求判决行政机关予以补偿是《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。
最高人民法院前不久发布的《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发〔2016〕27号)在第九条“依法公正审理行政协议案件,促进法治政府和政务诚信建设”中进一步要求:“对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷,要认真审查协议不能履行的原因和违约责任,切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺,特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的,要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的,要依法判令补偿财产损失”。地方政府“朝定夕改”,给他人造成损失,受害方可通过上述诉讼途径获得救济。
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