【PPP学术探讨】实施PPP投融资机制创新,助力政府融资需求增大与融资困难问题

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      加强金融机构配资PPP项目的政策指引，完善PPP项目融资上层设计，是解决PPP融资问题的根本。

      2015年03月16日，国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利实施等工作提出具体要求。

      《通知》明确，开发银行在监管政策允许范围内，给予PPP项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障PPP项目的融资需求；二是对符合条件的PPP项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快PPP项目贷款审批；四是贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》关于“支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务”的要求，积极创新PPP项目的信贷服务。

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拓宽融资渠道、创新融资工具

      目前，在PPP项目操作实践中，银行贷款仍然是PPP项目债务融资的主要渠道，无论是商业银行信贷还是政策性银行的专项贷款，都存在其本身的局限性。单一的融资渠道势必无法满足日趋增长的PPP项目融资需求。所以，我们应该依据PPP项目的特殊性，选择适应性强的新型融资工具，促进PPP项目融资渠道多元化。

      从发行债券的角度，项目收益债券，即发行与特定项目相联系，募集资金用于特定项目的投资与建设，将项目运营期所产生的现金流作为主要偿还来源的债券，与PPP项目的投资回报机制有很高的匹配度。作为国家发改委重点鼓励的债券品种，项目收益债最大的特点即是要求用于偿还本息的项目收益现金流稳定良好。使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费这三种PPP项目投资回报机制，均拥有比较稳定可靠的现金流作为债券还款支撑。与此同时，项目收益债对发行主体的资质要求较低。如为公开发行的项目收益债券，SPV作为发行主体，只需满足最低资质要求，如为非公开发行的项目收益债券，可豁免相关法规对发行主体的财务指标要求。

      资产证券化，是另一种与PPP项目适应度较高的新型融资工具。资产证券化，通过对缺乏流动性，但未来有稳定现金流收入的资产进行结构化重组，建立SPV公司，将其转变为可以在金融市场上出售和流通的证券。典型的资产证券化交易结构，可解释为，发起人将流动性较差的基础资产出售给一个特殊目的组织，SPV公司。随后，SPV公司将基础资产产生的现金流进行重组和信用增级，在此基础上发行资产支持证券。资产支持证券分级出售，不同优先级的资产支持证券的偿付顺序不同，因此风险和收益也不同，投资人可根据自身的偏好，投资不同的证券。PPP项目参与资产证券化的基础资产，可分为收益权资产、债权资产和股权资产。收益权资产是PPP项目资产证券化最主要的基础资产类型。根据PPP项目回报机制，可再细分为使用者付费模式下的收费收益权、政府付费模式下的财政补贴、“可行性缺口”模式下的收费收益权和财政补贴。与项目收益债类似，作为证券还款来源的是未来稳定的收益现金流。基础资产为债权资产的资产证券化产品，即信贷资产证券化，是以PPP项目银行贷款或PPP项目金融租赁债权作为基础资产。商业银行或金融租赁公司作为发起机构在银行间市场发行信贷资产支持证券。当PPP项目进入运营阶段时，可以考虑以项目公司股东为融资人，以项目公司股权或股权收益权作为标的进行融资，盘活存量资产。目前国内资产证券化实务中以股权或股权收益权作为基础资产的资产证券化项目主要是私募REITs项目。若发行类REITs模式的PPP项目资产证券化产品，可以考虑以保障房、养老地产或医疗地产等地产项目作为突破口，后续也可以以行业前景向好、收费现金流稳定的市政收费型企业（参考IPO或新三板的基本标准）作为试点。

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PPP项目融资风险应对的总体建议

      项目的融资风险主要是指，在融资业务运作过程中，由于各种表现的不确定性因素影响而遭受损失的可能性。在PPP风险分担的框架下，政府部门对利率和汇率风险有更好的预测能力和控制能力，所以按照风险承担与风险能力相适应原则，应由政府部门承担。对于通货膨胀风险，则可以建立严格的价格核算机制，允许私人部门依据通货膨胀情况进行公共物品价格调整，但必须经过政府部门的审核批准才能生效。