“内热外冷”中国PPP模式将面临的六大挑战

PPP在英国于上世纪八十年代的实践表明，公私合营可以带来政府财政效率提高，公共产品和服务成本下降显著。但中国传统更多是民间的合伙、结义关系，没有政府和百姓之间的平等合伙惯例，目前法学界对于PPP立法关系是行政关系还是民商关系存有争议。总之需要以中国特色来推广发展PPP模式。

政府为推进改革调整经济结构，解决民间资本投资出路，控制工程腐败等，在《预算法》和招投标制度规范下，推广PPP模式。但由于涉及权利利益再分配、监管矛盾，加之政企不分，行政干预，政府与社会资本之间的合作缺乏立法基础，所以PPP在中国特色下推广任重道远。

一是PPP推广是政界热、社会冷。目前推进和落实PPP模式，已经上升为各级政府的任务，各级政府分批次推出PPP项目库清单，指定重点PPP项目，使PPP推广行政色彩较浓。

二是PPP推广政府高层热、中基层冷。各地的党政“一把手”，对实施PPP模式是热心的，有着浓厚的兴趣，但具体落实到分管部门明显是外热内冷，面热心不热，甚至是敷衍塞责。实施PPP，改变了原来的游戏规则，势必打破原有的利益关系格局，随着一些优势社会资本的进入，以及实施设计、施工、运营、管理等全产业链一体化，可能触及和割裂了一些原有的利益链条，打破了原有的利益关系和秩序。

三是体制内热、体制外冷。高校、金融、科研和咨询机构的专家学者、有识之士看到了该模式的积极一面，加以大力宣扬和研究，助推了PPP的热度。但处于基层和项目一线的有关领导、工程、管理和技术等专业人士大多表现平静。

四是国企热、民营资本冷。目前的PPP模式，主要承担着为政府解决基础设施和公共项目的建设资金缺口。而在现行投融资体制和银行信贷体制下，国企天然具有强于一般民营企业的融资能力，对于银行方面在承担同样风险情况下，信贷给国资是“内部人控制”，信任基础好，即使出险后的处置也有现成途径可解。民营企业主要通过市场化途径募集和使用资金，其资金成本、期限和增信措施较国企无优势可言。因此，在与国企竞争大型PPP项目时民营资本胜率不大。

五是从PPP项目库来看，“真正硬骨头项目多，骨头带肉的项目少”。近年来，各省已经分批次推出了重点PPP项目清单，各市县区推出的PPP项目库总计不下十万亿元，但整体签约率不到30％，能圆满履行的更是少数。

六是程序繁复，其中充斥着浓重的“怕、懒、散”和“拖、延、等”。现行PPP模式全程有五大步骤、十九个环节，工作变得繁复。特别是项目前期的选择合格合作方，论证、评审、报批、谈判和报价等，占据了项目各方的大量人力、物力和时间。从目前情况看，一个合格PPP项目成功签约，快则半年，慢则一年或甚至更长。项目的行政许可流程中充斥着某些官员的“怕、懒、散”和“拖、延、等”的心理、情绪和态度。鉴于PPP项目普遍有10年乃至30年的期限，其生命周期内的责任则由政府分担并终身追究，这更加强化了各级政府行政许可工作重程序、重形式和重合规性，这是我国推行PPP模式的一大挑战。（作者单位：中国PPP研究院）