PPP项目中联合体的“红与黑”

实践中，社会投资人参与PPP项目采购的方式可以分为单独投标以及以联合体名义参与投标。《中华人民共和国招标投标法》（“《招标投标法》”）第三十一条以及《中华人民共和国政府采购法》第二十四条均对以联合体名义参与投标作出了规定。可见，通过组成联合体参与投标并不是PPP模式下独有的一种投标方式，为什么偏偏PPP项目中的联合体投标格外引人注目呢？原因有三：

常言道，三百六十行，行行出状元。如果要找个能在三百六十行都能做到出类拔萃的企业，那真是难于上青天。不同于传统基建项目，PPP项目社会投资人不只在项目的某一阶段与政府合作，而是需要在包括投融资、设计、建设、运维、移交等在内的各个环节全程参与，PPP模式对社会投资人提供服务的质量和专业化要求也更高，单一机构往往难以满足PPP项目全过程的需要。在联合体形式下，将各自领域内具有比较优势的社会投资人“绑”在一起，各司其职，精诚合作，有利于整合优质资源，保证PPP项目全生命周期各环节的服务质量，提高公共服务的供给效率。

对于社会投资人而言，组成联合体的最直接意义就是为了在激烈的竞争性程序中脱颖而出。通过组成联合体参与PPP项目投标，可以实现强强联手，有效补足社会投资人自身的资源、技术短板，优势互补，从一定程度上提高自身中标的几率。

2016年10月12日，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中提出“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”如果联合体成员能够自行建设、生产或者提供服务，符合“两标并一标”的要求，就可以省去二次招标的程序，减少项目在开始建设、运营前的准备工作时间，有利于提高项目的效率。

好处显而易见，但是各方社会投资人以联合体名义参与PPP项目的投标也可能存在一些顾虑，比如根据《招标投标法》第三十一条第三款的约定，联合体内成员对招标人承担连带责任，联合体各成员内部也应在联合体协议中清楚的约定各方责任的承担。从政府的角度考虑，政府方会担心一旦联合体中标，可能在义务履行阶段发生联合体内部成员互相推诿责任或者不互相配合、协作的情况，涉及的企业多了，监督的难度也随之增大。因此在实操中，很多招标人在发布资格预审公告时都会明确说明不接受联合体投标，这也充分反映了在PPP项目中政府方对联合体的一些担忧和顾虑。

从PPP的基本逻辑看，政府首先要选择的是适格的社会资本方，或者说是特定项目的投资人。《招标投标法》第三十一条规定，“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件”。据此理解，联合体成员均应该具有投资能力。《招标投标法实施条例》第九条第三款规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的，可以不进行招标。“自行”连接的是投资人和施工单位两个身份，但只有在成为投资人的情况下，才有资格考虑能否“自行”开展施工。如果联合体中某一个成员全部出资，不出资的施工方是否还算投资人呢，是否符合联合体成员均应该具备“承担招标项目的相应能力”的法律要求？我认为这在逻辑上是说不通的。

公说公有理，婆说婆有理。在没有盖棺定论之前，争论必将继续存在。