独家|专家点评第四批PPP示范项目申报

中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为：第四批示范项目通知相较以往有了较多的转变，思路更为明确，操作性更强，主要体现在：

1、定方向。此次示范项目明确提出鼓励的方向，即突出行业破冰和引领带动效应，优先支持民营企业参与的项目，优先支持推广PPP模式成效明显地区的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和幸福产业的项目，力求以点带面，强化示范作用，带动PPP模式有侧重的健康发展。

2、调结构。明确提出鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，使新建、存量项目齐头并进，在增加公共服务供给的同时，逐步降低政府债务、提升公共服务效率及质量。

3、严条件。对申报项目应符合的条件提出了较高要求，在所处领域、所处阶段、流程规范及完整性、项目结构合理性等方面均予以明确，并提出了回报机制以使用者付费为主，逐步改变“PPP模式即是政府付费”这一片面的观念，以更为合理、高效的方式提升公共服务。

4、重流程。公开项目申报程序及评审程序，提前明确示范项目原则上限，力求做到公开、公平、公正，以阳光、透明的方式开展此次评审，并自觉接受社会监督。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周伟认为，相较第三批示范项目的申报筛选工作，第四批PPP示范项目申报有如下特点：

一、PPP项目筛选更加严格、规范

《通知》中对项目申报条件设置了更为严格的要求，其中，“进入采购阶段”的要求就排除了很大一部分项目。财政部第三批示范项目在2016年10月公布，而根据财政部公开数据统计，当年末，第三批示范项目中仍有26%还处于项目准备阶段。本次申报筛选要求项目申报时即已进入采购阶段，标志着第四批PPP示范项目标准更为严格。

二、鼓励民营资本参与

与以往示范项目筛选不同，本次筛选更加鼓励民营资本参与的项目进行申报，优先支持民营企业参与的项目。根据财政部公开数据统计，截止2017年6月末，495个落地的国家示范项目中民营企业（含民营独资和民营控股）参与的项目占比37.1%。伴随着该通知的出台，未来民营资本参与的项目比例或会有所增长。

三、鼓励使用者付费的回报机制

申报条件中“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”，也是本次项目筛选异于以往的重要改变。根据财政部公开数据统计，截止2017年6月末，使用者付费项目数仅占入库项目总数的36.4%，较去年同期（46.5%）占比明显下降，而可行性缺口补助项目或政府补贴项目则不断攀升。本次申报鼓励“使用者付费”为主，意味着这样的趋势可能将会转变，过去持续增长的政府补贴或可行性缺口补助的项目将受到一定的制压。

中国投资咨询有限责任公司内蒙古办事处负责人荆博认为《通知》传递了以下几点信息，

1.示范性侧重更明确。从项目申报范围来看，明确了一些优先支持的条件和范围，主要从社会方主体、项目区域和项目行业来进行界定。主体方面明确了民营企业，项目区域方面侧重国务院确定的推广PPP模式成效明显的市县，项目行业则重点支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业。同时，本次对于运用PPP模式盘活存量公共服务资产项目也有所鼓励。

2.项目行业覆盖面更清晰。本次申报条件中明确规定申报项目应同时满足八项条件，否则不予受理。首先就对项目所属行业进行了限制性规定。从行业来看，城镇综合开发、医疗卫生、政府基础设施行业等行业并不能参与到本次示范项目的受理。相比前三批，新增了消费安全、商贸基础设施等行业。

3.项目进度要求更加严格。在项目进度方面，比起第三批示范项目要求的“做好立项、可行性论证等项目前期工作”，本次项目要求更加严格和明确。除必须纳入全国PPP综合信息平台项目库外，对于存量项目涉及国有资产、股权转让的，必须办理资产评估手续，而且项目需至少进入采购阶段。这从根本上限制了“假大空”项目，更加强调项目的真实性和落地率。

4.强调使用者付费和绩效考核。在项目本身运作方面，项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主。因此，政府付费项目已经被排除本次评审之外。看似是项目评审标准的改变，其实是对PPP项目社会方运营能力和政府方监管职责提出了更高的要求。

5.政策要求更加具有持续性。此次项目申报条件还明确提出需符合一些行业部委的支持方向和政策要求。从列出的政策文件来看，各部委和不同行业在推进PPP项目政策方面也形成了较为统一的意见，政策持续性和协调性显著增强。

总的来看，对于申报项目的要求，第四批示范项目更加明确和清晰，例如合作期限包含建设期，拒绝一切BT项目等。申报程序和评审程序也更加透明和公正，这些都表明财政部通过示范性项目的推广力争在民企参与率、项目落地率和规范运作方面取得新突破，促进我国PPP模式的可行持续发展。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监吴赟认为，《通知》提出第四批示范项目鼓励方向：先进地区，幸福产业以及盘活存量资产。

明确了项目前置手续及流程：新建项目必须已纳入规划，并完成立项、备案手续；存量项目必须办理资产评估手续。并且按照财政部的要求，申报项目至少需要已经进入采购流程，并强调以使用者付费为主。

在行业方面，《通知》借引了市政领域、农业领域、旅游领域及铁路行业的各部委发布的政策指引，完善了政策依据，进一步缕清各部门职责。但所涉及的行业范围有待进一步扩展，如教育、医疗行业的政策【《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》】适当可纳入考虑。 

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周良仪认为，《通知》在申报条件上，特别强调了要对已发布的PPP项目相关政策文件执行到位，并做好流程程序的对接。主要亮点有：

（一）项目已纳入全国PPP综合信息平台（http://cpppc.org）项目库

强调落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）的要求，第四批PPP申报项目必须已经纳入全国PPP综合信息平台项目库，进行信息公开。推广和要求PPP项目进行信息公开，能促进PPP市场公平竞争、规范发展。

（二）新建、改建项目已纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划，并按规定完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案、供地方案等前期工作。存量项目涉及国有资产、股权转让的，已按规定办理资产评估手续。

明确了PPP项目应逐步强化同项目立项管理程序、国有资产管理制度的对接。新建、改建项目应加强规划、用地、项目立项等工作，回应和进一步明确了财政部、发展改革委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)中关于做好PPP项目前期工作的要求。

存量项目必须按规定办理资产评估手续，符合现行国有资产评估管理办法及细则的规定。通过PPP示范项目申报筛选工作，有力地呼应了国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号）。

（三）项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证，并至少进入采购阶段。

要求项目至少进入采购阶段，进一步提升了PPP示范项目申报的门槛。这一条件设置，有利于筛选去除掉不具备执行条件，不具备吸引社会资本条件的项目。通过进入采购阶段这一具有典型目标导向的判定条件，强调了PPP项目信息要真、基础工作要实，对社会资本要有吸引力。

中国投资咨询有限责任公司新疆办事处负责人高明认为，通过PPP示范项目的评审筛选出具有标志性、典型性的以供学习和借鉴的标杆项目是PPP模式推广与PPP模式规范运作的一项重要举措。自PPP模式推广开来，自第一批30多，第二批200多，第三批500多个项目被评为示范性项目后，PPP项目总体数量越来越多，运作越来越规范化，尤其是在PPP立法节奏的带领下，第四批示范性项目数量有望继续突破新高。除此之外，此次《通知》与第二、三批示范项目筛选通知相比突出了重点领域，体现了新的特色：

特色一：突出优先级。《通知》指出“优先支持民营企业参与的项目，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业的项目。”民营企业、国务院推广、幸福产业三类项目在第四批示范性项目评选中得到优先支持。与垃圾、污水处理发展比较成熟的PPP项目相比较，这三类示范性项目的评选将有利于带领其探索发展的成熟路径。

特色二：增加新领域。农业、消费安全、商贸基础设施成为“新宠”，这三个领域首次得到示范项目的提倡，从侧面来理解也是PPP项目日后发展领域开拓的导向标，农业、消费安全与商贸基础设施PPP项目发展在未来具有广阔前景，“行业破冰”的姿态，也可看出PPP应用范围也将越来越广。

特色三：重视市场化。《通知》指出“项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主。”在申报范围中明确提到了“项目申报筛选注重激发市场活力”。前三批申报的示范性项目往往偏向收益小或非经营性项目，地方政府或行业主管部门不愿意将准经营性项目采用PPP模式，更愿意由地方平台自行实施，很多项目社会资本进入后能够发挥其专业优势的空间不大。通过建立科学完善的运营绩效考核机制，保证项目公共属性前提下，给予社会资本方充分空间，最大化运用其专业运营优势，更利于消除体制障碍，激发大众创业、万众创新活力，营造公平竞争市场环境。

此次评审针对的是“项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证，并至少进入采购阶段”可以说是已经启动的，进入执行阶段的项目，规范运作的项目得到认可后有利于完成后续增信、项目融资。良性循环体制下真正体现示范项目标杆作用，带动更多PPP项目规范有序运作。