PPP迎来最高层级法规社会资本仍在等待正面清单

金永祥在等待PPP条例的正式稿出台，之后让公司所有的人员学习。

金永祥是大岳咨询有限公司总经理，从事PPP行业已经二十余年，他所等待的PPP条例是国家层面出台的第一部关于PPP的法律法规。对于金永祥这样的PPP从业者来说，这份条例的出台，意味着不同部门的审查标准将实现统一，项目不再担心按照这个部门的规则来做后，在另一个部门检查时说不合格——今后的PPP项目都将按照统一的标准来执行。

7月末，国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，相对于近三年来财政部、发改委出台的部门规章，这一条例是现有出台的法律法规中最高层级的。

该征求意见稿明确，合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响，以保障公共利益和社会资本方的合法权益。

E20研究院执行院长薛涛告诉经济观察报，这部PPP条例的出台可以用“千呼万唤”来形容，各方分歧大，法律冲突多，一时难周全，但依然积极意义大，需要慢慢找共识。比如关于主导PPP的部委如何确定还需要进一步讨论，不过毕竟很多关键问题如果各方不能达成共识，单纯采取回避方式也不是个办法。

“公共产品一定要有正面清单，未来在公共产品服务哪些社会资本可以进入，哪些社会资本不能进入，一定界定清楚。接下来一定会出正面清单。”金永祥告诉经济观察报。

金永祥从上世纪90年代初期开始从事PPP行业，参加过广西来宾电厂BOT项目的谈判。来宾电厂BOT项目引进了国外的做法和知识，为中国PPP的发展积累了经验。之后金永祥又担任了成都第六水厂英国泰晤士水务公司的投标顾问，此后的北京第十水厂、地铁四号线项目他都有所参与。

到目前为止，金永祥与他的团队已经完成了700多个PPP项目，还有500多个正在执行中的项目。

金永祥告诉经济观察报，此前的PPP项目主要依靠的法律法规是发改委上世纪90年代发的一份通知，来宾电厂的PPP项目依据的就是这份通知，2004年住建部出台的特许经营管理办法仍属于部门规章。“有些需要在现有的法律法规基础上找解决方案，做第十水厂项目的时候需要埋管道，管道的铺设涉及到土地的所有权问题，以及村民影响政策耕种等问题。这些都是做项目时逐渐摸索的，也付出了代价。”金永祥对经济观察报表示。

此次，针对PPP操作中社会资本方普遍担心的能否受到公平对待、合理回报有无保障以及政府随意改变约定、“新官不理旧账”等问题，征求意见稿都做出了明确规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目，任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目；政府实施机构应当按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。

为了防止PPP成为地方政府变相融资的通道，此次征求意见稿还要求PPP合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

薛涛告诉经济观察报，PPP条例对促进PPP项目发展的作用不言而喻，比如对绩效的重视，对政府履约信用的重视；此外，值得注意的是，社会资本自提项目的创新模式没有出现，有些可惜。此外项目公司的重要性毋庸置疑，是整个PPP系统中重要的一环，条例草案中也弱化了，不过相信后期会通过各方讨论的意见予以完善。

“其实最难做到的是大家期许PPP条例能够在PPP的顶层机构上有所建树，而不是就现有的部门各项规章中找最大公约数予以明确，但是就目前的实际情况而言，这方面短期内很难达到。”薛涛说。

一位PPP专家也对经济观察报表示，目前各部门出台的文件确实存在部分冲突。此次征求意见稿中对财政部的物有所值评价没有提到，发改委的可行性研究报告也没有提到，但是后面提到了必要性和可行性，以及假如有争议，是否可以仲裁。

薛涛认为，还是期望出现一条能够各取所长的中间路径，也就是根据各方意见，在一些可以操作的问题上有所提升和提高，但对于短期仍然无法突破的法律障碍以及难度较大的顶层设计等问题，留下完善的空间和步骤。而且，这也需要各个部门的配合。

一位PPP专家告诉经济观察报，虽然征求意见稿的全称是《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》，但是内容上并没有提到公共服务和特许经营的定义以及区别，也没有条款是专门涉及基础设施或者公共服务的，在实际操作中，基础设施的基本功能就是提供公共服务，而公共服务离不开基础设施，条例的名称应该简化。“另外虽然此次征求意见稿提到政府和社会资本的监督问题，但是没有提到如何对地方政府在PPP项目中违规问题进行监督，而在PPP实践中，地方政府违约问题是影响PPP健康发展的关键因素之一。”上述PPP专家对经济观察报表示。