独家|PPP项目资本金和注册资本一致问题浅析

在PPP项目投融资结构中，项目资本金和注册资本是两个非常重要且易混淆的概念，两者性质不同但又联系紧密。通常在设计PPP项目交易结构时，项目资本金和注册资本两者数额不相同，且都是项目资本金数额大于注册资本数额；但是实践中也有两者数额一致的例外情形。本文将就项目资本金和注册资本两者数额一致相关问题进行研究，分别从两者基本概念、两者数额一致的可行性及优缺点和对PPP项目资本金的未来展望三方面进行阐述：

在论述注册资本与项目资本金两者数额是否可以一致时，首先应厘清两者之间的关系：

1.项目资本金

《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）（以下简称“35号文”）文中首次提出对固定资产投资项目试行资本金制度。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。

投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的２０％，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。

各行业固定资产投资项目的最低资本金比例在35号文中首次予以规定，并经过《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2009]27号）（以下简称“27号文”）、《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2004]13号）（（以下简称“13号文”））和《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）（以下简称“51号文”）发生三次调整，但最低资本金至少为20%。

2、注册资本[1]

注册资本也叫法定资本，是公司制企业章程规定的全体股东认缴的出资额，并在公司登记机关依法登记。股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

2013年修订，自2014年3月1日起施行《中华人民共和国公司法》对于有限责任公司的注册资本实行认缴制，并且新公司法取消最低注册资本限制、取消首次出资比例、取消缴足出资期限的限制和取消货币出资比例的限制。公司登记时，也无需提交验资报告。也就是说理论上，我们可以“一元钱办公司”，实现“零首付”，自主约定出资方式和货币出资比例，对于非货币财产作价出资也无强制性验资要求。因此，相对项目资本金而言，注册资本目前几乎没有强制性要求,法律把对注册资本数额的要求交给公司本身及其所处经济市场，由公司股东根据自身及其面向的客户需求决定注册资本数额。

由此可知，项目资本金是国家通过行政法规的形式确定对固定资产投资项目开展的一个要求；注册资本是国家通过法律的形式确定对在中国领域内的有限责任公司的一个设立条件。在PPP项目中，项目公司的注册资本通常只是项目资本金的一部分。

[1]鉴于PPP项目中项目公司的形式一般为有限责任公司，本文讨论的注册资本特指有限责任公司的注册资本。

注册资本与项目资本金两者数额一致的可行性及优缺点

1，两者数额一致的可行性

在目前PPP项目的实际操作中，对于项目资本金需要执行35号文和51号文的规定，即最低项目资本金至少为项目总投资的20%；并且认缴的项目资本金须根据可研批复审核的建设期进度按比例逐年到位，也就是说需要投资人在建设期内全部完成项目资本金的实缴。而根据最新公司法规定，有限责任公司的注册资本没有最低限额和出资期限。在PPP项目中，由政府方根据实际情况确定注册资本的最低限额，通常为了与PPP项目总投资相匹配，在方案中会按照总投资的一定百分比来设定项目公司的注册资本数额；但是也会有政府方要求注册资本数额等于本项目的项目资本金的例外情形。由于目前国家法律对注册资本无强制项要求，设置较高的注册资本当然完全是可行的。

并且，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)文第15条规定：“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例。”公式中政府承担的股权投资支出是以项目资本金为计算基数，即是把项目公司的注册资本等同于项目资本金。由此可以看出，项目公司的注册资本等同于项目资本金在PPP政策文件中也有据可循。

2，两者数额一致的优缺点

首先从资金的来源来看，根据35号文中规定“投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金及其它预算外资金；国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；社会个人合法所有的资金等。”该文件中规定的“投资者”包括政府投资者和社会投资者，在PPP项目中可以看作政府方出资代表和社会资本方。目前在PPP项目资本金中，政府方出资代表以货币出资的资金主要来源于政府财政性资金和专项基金等，社会资本方的货币资金来源则比较丰富，包括但不限于自有资金、股权融资、债权融资及相关组合方式等，其中组合方式包括但不限于有限合伙、信托计划、资产管理计划、项目贷款、项目收益债、公司债、资产证券化等。

对于PPP项目公司中的注册资本和PPP项目的项目资本金，从政府方监管角度出发，要求注册资本数额等同于资本金数额，不仅在会计处理、项目核算审计比较方便，也能通过提高在项目公司中股东承担的有限责任从一定程度上达到保障PPP项目顺利实施的目的。

然而，如果注册资本与项目资本金两者数额一致，即注册资本至少为项目总投资的20%，假设PPP项目的总投资为20亿，那么注册资本即为4亿，且该4亿会在建设期内全部完成实缴。在日常经营活动中，一个注册资本为4亿且为实缴的有限责任公司可与大型国企或上市公司的注册资本相抗衡。但是对于一个为特殊目的而设立的项目公司，注册资本过高也会为后续项目公司经营带来许多困难。

从社会资本方和促进经济市场活跃的角度出发，一般情况下注册资本都设定为少于项目资本金，会计处理上可将项目资本金中超出注册资本的部分，记入“资本公积”科目进行核算。如此，对于需要存续10年至30年的项目公司，较低的注册资本可以减轻其“背包重量”。

PPP项目的项目资本金

1，实施现状

国务院决定对固定资产投资项目实行资本金制度的目的是为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展。35号文的第一条首次规定实行资本金制度的项目种类，之后27号文、13号文和51号文没有对项目种类进行过调整，具体实行项目资本金的要求如下图：

固定资产投资项目适用资本金制度图

从上图我们可以看出，根据35号文对于公益性项目不实行资本金制度。公益性投资项目包括全部所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目，例如国防、行政、司法部门，以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电视等等各项事业以及社会团体的投资项目。公益性投资项目的实施主体是政府，资金绝大部分来自财政资金，具有无偿性的特点；同时，与资金来源的特征相对应，大部分公益性项目的使用也是无偿的，免费向全部社会成员提供服务。

而PPP模式是公共基础设施领域中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。公共基础设施是指为公众设置的，公众都可以共享，不允许某个人独占或排他的一些基础性设施。如：医疗机构、教育机构、道路桥梁等。因此，从项目实施范围来看，PPP项目所属的公共基础设施领域和上文公益性投资项目的范围具有重合之处，那是否可以参照公益性投资项目不适用项目资本金的规定呢？从实践来看，由于PPP项目的实施主体本质上为在项目公司中控股的社会资本，政府从提高工程质量、保证建设工期和监管角度出发，对所有PPP项目实行项目资本金制度；同时根据中国银行业监督管理委员会于2009年发布的《固定资产贷款管理暂行办法》中第九条的规定：“贷款人受理的固定资产贷款申请应具备符合国家有关投资项目资本金制度的规定的条件”，银行在审批PPP项目贷款时也要求从严适用项目资本金制度。

2，问题及建议

项目资本金制度从1996年35号文首次规定以来，后续只是对第四条的具体行业和项目的资本金比例做了三次调整，但没有对其他部分内容规定具体实施细则，尤其对第一条公益性投资项目不实行资本金作进一步规定，而实践中凡是建设项目几乎都实行资本金制度；也因此PPP模式出台后，对PPP项目亦是一刀切从严适用资本金制度。这种做法其实背离了项目资本金为了“提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展”的初衷。

目前PPP项目实施中，项目资本金比例最低不得低于20%，也就是说债权融资与股权融资的比例不高于4:1。设置项目资本金制度的目的，是为了限制财务杠杆的倍数，有效控制由于财务杠杆倍数过大而造成的风险。但是这个前提是PPP项目资本金的来源是社会资本方和政府方出资代表（如有）的自有资金，如果实际来源是通过基金或股东贷款等其他资金，即该项目资本金具有债权融资的性质，则上述债权融资与股权融资的比例肯定会高于4:1，这样就失去限制财务杠杆倍数的目的，达不到控制风险的意义。

当然也有一些变通做法：项目法人的国有股东借国债和地方债券筹集的资金作为项目资本金，但项目法人不直接负责债券的还本付息；以及用股东借款或者流动资金贷款作项目资本金等。这些变通之法也只是权宜之计，目前最关键的是需要政府出台具体的项目资本金实施细则，尤其是明确针对PPP项目是否可以参照公益性投资项目不适用项目资本金制度或是根据PPP不同付费模式分别适用不同项目资本金制度的具体规定。

我国法律对公司注册资本规定的发展趋势：从最初的严格规定最低注册资本、首次出资比例、缴足出资期限、货币出资比例以及无形资产须提交验资报告，到逐步降低标准最后从2014年3月1日起施行的最新公司法与国际接轨都取消了这些限制。因此，作为我国独创为了起到宏观调控作用的资本金制度，随着国内经济形势尤其是金融行业的不断发展，政府是否也可以参考注册资本的立法趋势，逐步缩小对项目资本金的适用范围和降低最低资本金要求等；同时也可以对最低资本金设定一定的区间，授予银行一定的自主权，自主决定可以接受的项目资本金最低值。这样可以实现根据具体项目的种类、实施地域、回报率等实际情况出发，设置有效合理的项目资本金，而不是简单从行业项目大类“一刀切”地规定一个最低资本金，真正做到有效利用民间资本促进基础设施和公用事业项目的实施。

参考文献

1、PPP项目资本金和注册资本的对比研究及操作对策. PPP法律实务、PPP知乎.

2、刘慧勇. 废止项目资本金制度 为国民经济增添活力, 中国经济导报/2016 年/4 月/6 日/第 B05 版.

3、袁青松，李慧. 基于商业银行风险防控视角的项目资本金管理. 银行家，2010，（02）.

4、盛和太. PPP/BOT项目的资本结构选择研究. 博士论文.2013.

5、胡祖铨. 固定资产投资项目资本金制度研究. 宏观经济管理. 2015.12.

本文作者吕清亚，现就职于中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部，文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。