编者按｜今天，走出去智库给大家分享一个境外PPP案例——当年美国最大的海水淡化厂——佛罗里达州坦帕湾供水PPP项目。
项目于2008年建成，前后耗时12年。项目建成后，可谓造福当地。根据当地政府的评估，该项目可在30年间将给佛州创造价值5.5亿美元的经济活动。不过，我们今天把重点放在分析建设过程中上，为何这条“曲折道路”走了那么长。
在当前全球经济疲软大背景下，包括中国在内，PPP模式受到各国政府的普遍欢迎。如果控制得当，PPP模式将比EPC（Engineering Procurement Construction）方式更能获取投资收益，因此成为中国政府力推中国企业“走出去”的合作模式之一。这个案例可以供中国企业在境内外参与PPP项目时参考。
要点
1、美国佛罗里达州坦帕湾供水PPP项目从1996年询标，提案，谈判到最终的中标总共花费了2年半的时间。到2008年正式运营，则用了近12年的时间。
2、当地政府决定采用PPP模式来运作，主要基于两方面的考量：
—现任供水方缺乏应用海水淡化技术的经验和能力；
—需要额外资金支持。PPP模式将设计、施工、成本、运营等方面的风险转移给了私营部门，从而减少了公共部门的负担。
3、尽管选择报价最低竞标商的初衷是为了惠及终端消费者，但由此导致建设中出现种种波折也传递出重要信息：政府过度注重成本，低估分包商能力、经验和财务稳定性等问题时，并非最佳决策。
正文
文/走出去智库
美国佛罗里达州坦帕湾供水PPP项目作为全美最大的海水淡化厂，已经成为美国多个海岸城市的商业模式典型。建成后，该项目在30年间将为当地创造5.5亿美元的经济价值。
但美国佛罗里达州坦帕湾供水PPP项目建设中的一波三折也传递出重要信息，政府过度注重成本，低估了分包商的能力、经验和财务稳定性等问题，并非最佳决策。
佛罗里达州坦帕湾地区的供水项目中，公私合作模式（PPP）的双方是坦帕湾水公司和当地私营部门。整个项目采取了设计-建设-拥有-运营-转让的商业模式(DBOOT)，从1996年发起首次招标到2008年正式运营用了近12年的时间。
坦帕城为美国佛罗里达州第二大城市群，人口约35万人。直至上世纪90年代中期，湾区的水务都由佛州西南水资源管理区（SWFWMD）负责，是州政府5个管理区之一。
此前，湾区水源都是依赖于地下水。但面对人口快速增长，连年干旱，和保护地下环境等方面的挑战，管理区开始寻求其他供水途径——海水淡化。坦帕湾的海水淡化厂一旦建成，将是全美最大的淡化厂，但供水成本的大幅提升也是将要面临的问题。
面对以上问题，当地政府决定采用PPP模式来运作，主要基于两方面考量：
现任供水方缺乏应用海水淡化技术的经验和能力；
需要额外资金支持。PPP模式将设计、施工、成本、运营等方面的风险转移给了私营部门，从而减少了公共部门的负担。
1998年坦帕湾水公司成立，并与私营部门合作，操作该项目。承包商负责对项目进行设计和建设，建成后对项目有所有权和经营权。承包商还负责资产的采购，安装，升级和维护，以确保供水量和水质。
在30年合同期满后，如承包商能满足合同中供水的质量和标准，可以持续保有经营权，也可以选择将所有权和经营权转让给公共部门。
但如果无法满足合同要求，坦帕湾水公司可以在合同到期前回购淡化厂。
法律框架
佛州西南水资源管理区成立于1961年，其最初目的是监督当地防洪工程的实施。此后新的监督框架赋予了该组织更多的职责。
1972年，佛州通过水资源法案，水资源管理区开始全面接手水资源的政策制定和治理工作。该管理区要求坦帕湾水公司减少对地下水资源的依赖，开发其他水源。
坦帕湾水公司在1998年与其管辖范围内的区域政府和佛州西南水资源管理区签订了三方协议。协议中水资源管理区划拨了1.83亿美元的从价税用于非地下水项目的开发。其中有8500万美元用于覆盖该项目启动后18个月的资本成本。当时，项目总成本约为1.1亿美元，有2500万美元的资金缺口。
根据第33号佛罗里达州州立法，坦帕湾水公司是有权通过PPP模式进行项目运营的。否则尽管公私合作模式有诸多益处，也将无法施行。同样，该项目的推动也受益于第536号参议院法案。该法案确保了使用海水淡化设施的合法性。
在该项目中，地方政府并没有设立PPP特别小组进行部署，而是保持了原班人马进行操作：
佛州西南水资源管理区有13位理事成员，均由理事长任命。该理事会负责坦帕湾水公司对该项目的管理操作。
坦帕湾水公司作为该项目PPP模式中的公共部门载体
有技术，财务和法律等方面的顾问对项目全程支持
竞标过程
项目的商业模型定为 DBOOT模式，而对技术方面的征求建议书（RFP）中未要求上交具体实施流程，给创新性的方案留出了空间。1998年，共收到六份提案。第一轮评估技术标准是否符合最低要求:
运营方需要提供至少10%的股权融资；
有能力实现每日2500万加仑的供水，并有能力扩展到每日3500万加仑供水量。
6份标书中有4份晋级，并要求在1999年2月提交最终提案。这些提案在通过多方技术顾问对环境评估，水质，项目经济等方面的审查后进行排名，最终选中一份进行谈判协商。
截至于1999年7月，从询标，提案，谈判到最终的中标总共花费了2年半的时间。最终S&W Water LLC（Stone&Webster与Poseidon Resources Corp合资）中标并签署了30年的购水协议。运营第一年的售价仅为1.71美元/每千加仑（kgal），远低于其他四家竞标公司的平均报价（约为2.08美元/每千加仑）。
项目的问题与解决
然而，仅过了11个月，合资方之一Stone&Webster就出现了财务问题，宣布破产。Poseidon Resources Corp.收购了S&W Water的100%股权，并于2001年与Covanta Energy合作将公司名改为坦帕湾淡化水公司。
同年12月，Covanta Energy未能如期发行建设债券，导致项目延期。
次年三月，坦帕湾水公司经理事会批准，决定从承包方手中回购项目。此时项目设计已经完成，但建设部分仅完成30%，只能另寻建筑公司继续按原设计建厂。但新建筑分包商在施工方面又无法通过检验测试，致使项目再次搁浅。施工和设计的双重缺陷使坦帕湾水公司不得已在2004年暂停该项目，再次招标。
此后，坦帕湾水公司对招标过程和意见征询方面进行了修正，将性价比，公司技术经验和财务长期稳定性等方面作为重点。使得American Water–Pridesa在2004年中标，并与世界最大的海水淡化公司之一——Acciona Aqua合作，对原有设计缺陷做出了一些列改进并提供了必要的技术支持。
这些改进包括：重新设计和更换过滤膜片，改进化学品设施, 预处理系统，絮凝和沉淀，以及安装额外过滤系统等。
修复计划需要约2900万美元的预算，通过American Water–Pridesa的履约保证金做担保得以实现。此外，因为Hydranautics 施工未达标造成违约，坦帕湾水公司还从印度海湾保险公司取得了一笔价值7900万美元的保险金。
直至2008年，海水淡化厂才实现成功运营。
该供水项目的经济成果显著。据坦帕湾区域计划署的经济影响力研究显示，该厂的建设和运营在未来30年间将给佛州创造价值5.5亿美元的经济活动。作为全美最大的海水淡化厂已经成为了多个海岸城市的商业模式典型。
但该项目在初期没有做非常全面的风险分析，政府过度注重成本，低估了经验、分包商质量和财务稳定性等问题，选择了报价最低的竞标商。尽管初衷是为了惠及终端消费者，避免价格飙升，但为成本的掣肘使得原承包商在设计方面没有采用验证严格的技术，并选择了对淡化厂设计和建筑经验不多的分包商。
过滤系统堵塞和设备故障次数超出预期，过滤膜使用期过短等问题需要在设计阶段花大量时间来做试验。另外，购水协议中对于解决纠纷，提前终止合同和破产等方面存在问题，所以在项目实施阶段导致法律纠纷和项目成果延期。需要对双方的问责机制和不可抗力等做出清晰明确的定义。
（注：本文节选自《PPP模式承接境外互联互通建设领域的投资合作指南》报告。这份报告受上海市商务委员会委托，由走出去智库联手威科集团（Wolters Kluwer）编制，合计有全球26个国家的专业律师参与编撰。）
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