PPP实务案例及信托参与模式


来自:谷根集团     发表于:2016-06-07 09:48:06     浏览:633次

PPP作为目前中央解决地方政府存量债务问题力推的一种模式,财政部、发改委及部分地方政府均下发了相关文件。实际上,PPP模式并非新鲜事物,现在力推也算是重新启用,旧事重提。梳理既往,多有PPP实务案例,这些案例,或成功或失败,对我们参与PPP项目均有借鉴意义。本文拟就已有的典型PPP案例进行梳理,并结合相关研究成果,列举信托常见的PPP参与模式,以资参考。

一、PPP实务案例:

(一)中信滨海新城城市运营项目

1、合作时间:2014年

2、合作模式:

1)汕头濠江区政府设立隧道项目公司(国有企业),赋予该企业征地开发及建设隧道工程的权力;中信地产(51%股份)及其他社会资本(49%股份)合资成立中信滨海新城项目公司(注册资本5亿元),由中信滨海新城项目公司增资并控股隧道项目公司;

2)隧道项目公司主导隧道项目相关的100多平方公里规划主导权(报规划局审核),并负责开发基建、物业等相关产业,招商引资,土地出让收入扣除开发成本、政府预提税费后由隧道项目公司中各股东按照股权比例分成。

3)隧道项目及相关基建运营期满后向汕头濠江区政府完成移交。

评析:中信地产及其他社会资本成立的中信滨海新城项目公司通过增资扩股方式进入项目公司,并承担控股角色,对以隧道为重点的周边相关资源统一调配,发挥中信地产的产业优势,同时通过与其他社会资本合作,可以起到分散风险作用。但该模式对资源调配及运营管控能力要求较高,不适合由体量较小的纯金融机构主导。

(二)北京地铁四号线项目

1、合作时间:2006年

2、合作模式:

1)北京地铁四号线需投资153亿元,包括107亿元的土建投资和47亿元的机电投资,其中就机电投资部分采取PPP模式。香港地铁股份占比49%,首创股份占比49%,京投集团股份占比2%,共同出资设立项目公司(京港地铁公司),由项目公司负责47亿元的融资及建设、运营。

2)香港地铁进行地铁人流测算后与政府在《特许权协议》中约定,若地铁人流连续3年低于预测人流,政府需要补贴相应费用,若人流持续高于预测人流,政府可以享受一定的超额收益。该约定可以使政府有意识地进行引流操作。同时,政府授予香港地铁进行站内商业开发并通过财政补贴(每年6个亿)保证港铁收益。

3)地铁四号线运营30年后向北京市政府无偿移交。

评析:北京市政府引入香港地铁公司通过PPP模式建设四号线机电部分,主要看中香港地铁技术专业及运营能力,同时将财政负担化整为零,利于扩大财力运用的腾挪空间。香港地铁进行人流测算,以此为基础与政府签署《特许权协议》,保障其投资收益,两方实现了双赢。对未来项目收益的科学测算,并以此为基础和政府约定收益分配及运营补贴,可以增强收益保障,该经验值得社会资本借鉴。

(三)国家体育馆(鸟巢)项目

1、合作时间:2003年

2、合作模式:

1)由中信集团出资65%,北京城建集团出资30%,美国金州公司出资5%组建中国中信集团联合体,中信集团联合体与北京市国有资产经营有限责任公司签署《合作经营合同》,共同出资设立项目公司(国家体育场有限责任公司),项目公司注册资本为31.39亿元,其中中信集团联合体股份占比为42%,北京市国有资产经营有限责任公司股份占比为58%(仅为股份,不要求回报),由中信集团联合体负责融资决策,建设运营。

2)项目公司与北京市政府签署《特许权协议》,北京市政府提供低价项目土地(每平1040元);北京市政府通过北京市国有资产经营有限责任公司提供18.154亿元补贴,纳入项目公司注册资本,该股份不要求回报;北京市政府提供与施工相关的必要水电路等配套基础设施;在特许经营期内,北京市政府承诺限制相关体育场馆的审批,保护项目公司市场不受冲击。

   3)30年特许经营期结束后将国家体育馆移交北京市国有资产经营管理有限公司。

评析:该项目为典型的国家项目,国家形象等政治色彩较浓。在此背景下,政府对社会资本的补助及政策优惠不可谓不厚,但也正因其政治色彩,导致后期建设中设计方案屡变,建设工期一压再压,成本超支严重;且在运营阶段因档次过高,市场需求有限,利润不抵维护成本,各方矛盾不断。2009年8月,北京市政府同中信集团联合体签署协议,由政府行使北京市国有资产经营有限责任公司持有的项目公司58%股权,主导场馆运营,并承担相应责任,中信集团联合体退出运营决策,享有及承担42%股权对应的权益及义务。由社会资本主导运营是PPP模式的核心要素,中信集团联合体退出运营,宣告了该PPP案例的失败。

(四)五矿沈抚新城项目

1、合作时间:2014年

2、合作模式:

1)五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局签署《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》,明确合作开展沈抚新城基础设施建设的大体合作框架;

2)五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司(注册资本10亿元)负责辖区河道治理、土地平整、环境绿化等在内的综合型片区建设项目,管委会授予项目公司特许经营权及合理定价权,并在项目运营过程中给予一定补贴,但不对项目公司的债务进行兜底;五矿信托作为投资方,以股权投资方式进入,为项目公司的绝对大股东,在项目建设安排等方面具有决定权;中建一局取得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设、电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。

3)营运到期向管委会移交或信托存续期间向中建一局进行股权转让。

评析:该项目为典型的金融资本主导的PPP模式,由产业资本进行施工建设。但由于项目公司负责的综合型片区建设,涉及各部门的审批和协调流程,实际推动困难重重;在信托层面,收益回报不确定,需要承担较大的资金流动性压力(信托结构应为开放式,存在申购赎回操作)。

(五)巴东水务项目

1、合作时间:2014年

2、合作模式:

1)自然人张春霖(巴安水务公司股东)、中国核工业建设集团、贵阳市观山湖区政府、贵州水业产业投资基金管理有限公司成立贵州水业产业投资基金(有限合伙),规模30亿,其中首期规模不低于6个亿;

2)贵州水业产业投资基金(有限合伙)、巴安水务公司、贵州水投水务有限责任公司(控股股东为贵州水投集团,实际控制人为贵州水利厅),分别出资1个亿、3.9个亿、5.1个亿,组建贵州水务股份有限公司。三者的股权比例分别为10%,39%,51%;

3)贵州水业产业投资基金(有限合伙)负责资金,巴安水务公司负责工程技术,贵州水投水务有限责任公司负责项目资源,项目公司(即贵州水务股份有限公司)主要负责贵州省区域范围内的城市供水、污水处理、中水回用以及固体废弃物处理、市政基础设施等项目投资、建设和运营。

4)贵州省政府及贵州水投集团通过整合资源,使项目公司(即贵州水务股份有限公司)三年内实现水处理规模不低于100万吨/日,争取于3-5年内达到A股(主板或中小板)上市条件,贵州水业产业投资基金(有限合伙)实现退回。

评析:该项目实际上是通过吸收投资基金进行配资,通过政府及贵州水投集团大力支持,实现项目公司上市后,投资基金退出。不同于其他PPP项目采取的BOT运营方式,该项目采取的应为BOO模式,即通过打包上市完成投资基金的退出后,由项目公司一直持有运营。

(六)池州水务项目

1、合作时间:2014年

2、合作模式:

1)池州市将池州项目资产包括当地地下排水主干管、两座污水处理厂和七座污水处理泵站打包,总价值约7亿元,特许经营期为26年。市场化竞标,四家竞标企业中深圳水务集团中标。

2)深圳水务集团(持股80%)与池州市政府(持股20%)共同出资成立了池州市排水有限公司,运营上述池州项目,负责污水处理厂和地下管网的运营维护。

3)运营期间业务资金结算:A、池州市政府将向池州市排水有限公司购买污水处理等服务,并向其支付污水处理服务费和排水设施服务费,费用每年大概在8000万元;B、池州市排水公司投建运营上述打包资产,总投资7.12亿元;C、安徽省已经为该项目提供了2950万元的财政资金支持,在26年的特许期内,政府将每年提供700万元的资金支持。

4)26年合作期满,池州市排水有限公司应将池州市污水处理及排水设施的所有权、使用权无偿、完好、无债务地移交给市政府。

评析:该项目为较为典型的PPP项目,采取了TOT运营方式,旨在利用社会资本的运营专业优势。由于污水治理相关费用均由政府付费,不涉及“使用者付费”,政府财政负担不减反增。2015年1月26日,发改委、财政部、住建部联合出台了全国性污水处理费征收标准,要求2016年底前,设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元,非居民不低于1.4元;县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元,非居民不低于1.2元。已经达到最低收费标准但尚未补偿成本并合理盈利的,应当结合污染防治形势等进一步提高污水处理收费标准。通过这种方式,间接达到了“使用者付费”的效果。

(七)医疗改革中常见的两种PPP模式

1、PFI模式:政府或公立医院提出建设医院的项目,通过招投标方式选择社会资本,社会资本进行医院的建设和运用,从政府或公立医院收取费用中回收成本,如广州广和医院(广州第一医院与广济医疗器械有限公司合作)。

2、ROT模式:政府部门或公立医院将既有的医疗改造项目移交给社会资本,由社会资本负责既有设施的运营管理及改造完善(含资金筹集),社会资本从医疗收费中回收成本,与政府部门或公立医院的合作期限届满后,社会资本将全部设施无偿移交政府部门,如北京门头沟区医院(门头沟区医院与凤凰医疗集团合作)。

评析:信托公司具有资金优势,参与医改过程中可以与具有医院建设及运营优势的社会资本合作,通过股权投资或债权投资或两者结合的模式提供资金支持。 

二、信托参与模式:

在PPP模式中,信托具有资金募集优势和嵌入方式的灵活性,但劣势也很明显,即信托自有资金体量有限,信托业务期限一般较短,资金成本较高,具有“短、平、快”的传统业务操作惯性。结合市场案例及相关研究成果,信托可以通过如下方式参与PPP项目。

(一)向项目公司提供融资

融资业务在信托传统业务中占比较大,信托公司已建立了一整套与之相匹配的风险控制体系。项目公司为社会资本单独或与政府合资成立,一般已获得了政府给予的土地使用权、水电气、车辆通行费等专项收费权。信托可通过向项目公司直接融资方式,并要求项目公司就已获取的上述资源进行抵(质)押担保,并在信托层面设计为开放式,允许投资者申购赎回,以弥补信托期限较短的缺陷,与项目公司项目建设的长期性相匹配;或者以短期封闭型信托计划形式介入,还款来源依赖于项目公司获得的政府补贴等现金流。

利弊:该参与方式简单易行,但存在融资成本较低,还款来源不足,抵(质)押物处置不易,以及流动性压力问题。 

(二)向社会资本配资

1 直接向社会资本配资

信托公司募集资金,作为社会资本参与项目公司设立,并与项目公司的其他社会资本约定信托到期通过其他社会资本溢价回购股权方式退出。期间可参与项目公司管理,重在监督,不应享有决策权(存在被认定为投资业务,不支持回购兜底的风险),所得项目公司分红可以冲抵其他社会资本的回购责任。

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