【问答】PPP项目中的授权机构、实施机构以及出资代表分别是指谁?


来自:ppp前线     发表于:2017-09-01 20:50:07     浏览:850次

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这里提到的“政府”其实应该是一个笼统的说法。PPP项目中的政府方一般由三方组成,授权机构、实施机构以及出资代表。那么这三方分别是指谁呢? 


关于授权机构,有以下相关文件:

授权机构

财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号),项目实施方案的第六部分监管框架:监管框架主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或者通过项目实施机构对社会资本方的授权。

财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。关于实施机构,有以下相关文件


实施机构

《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》中PPP项目的《评审标准》第1条规定,国有企业或者融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。

而作为政府方与社会资本签署PPP合同的就是PPP项目的实施机构,也就是明确指出国有企业或者融资平台公司不能作为PPP的实施机构,否定了发改投资【2014】2724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的说法。”


《基础设施和共用事业特许经营管理办法》规定县级以上政府可以授权有关部门或者单位作为实施机构。


《基础设施和共用事业特许经营管理办法》是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定,其十四条规定:“县级以上人民政府,应当授权有关部门或者单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围”。按照通常理解,此处的单位不仅包含事业单位,还包括国有企业等其他相关单位。


按照财政部的规定,只有政府制定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条:政府或其制定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备,采购、监管和移交等工作。据此规定,有三类主体可以作为PPP项目实施机构,一是政府,二是政府指定的有关职能部门,三是政府指定的事业单位。

发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定,“明确实施主体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为 政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。


《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”


政府与社会资本之间的合作(PPP),从利益诉求和组织形式讲,是维护公共利益的政府机构与追求利润的经营性企业之间的合作与博弈。在中国的PPP实践中,地方政府往往让政府平台(城投)公司或其他国有控股企业以“政府出资代表”身份也参与到PPP项目中。

关于出资代表,有以下相关文件

出资代表

《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第8条规定,鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目,并明确政府出资人代表,参与项目准备及实施工作。

最早明确“政府出资代表”的规范性文件是国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》。该决定指出,以政府投资资金作为资本金注入的,需要确定出资人代表。“(三)规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划,统筹安排、合理使用各类政府投资资金,包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排,根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式,确定相应的管理办法,逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。”


综合上述文件的内容,可以总结出政府方的组成。

授权机构:指县级以上人民政府

实施机构:实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是采用政府购买服务,还是特许经营方式,PPP项目实施机构只能是政府,政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

出资代表:融资平台公司和行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。


往期问答:

问题1:【问答】如不能进入省库或国库的项目,地方政府是否可以实施?


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