【国投观点】环保PPP最低需求风险分析及优化建议


来自:国投信达     发表于:2017-09-02 08:30:04     浏览:515次

 

一、实操中最低需求风险已开始暴露

 

最低需求风险在实操中具有独特性。环保是PPP应用最早且最为广泛的领域,其实施效果在一定程度上代表着全国PPP事业的整体成效。环保实操中面临的许多风险,也是几乎所有PPP领域普遍需要应对的问题。其中,最低需求风险具有独特性,其实质是反映该公共服务的实际需求与预期需求(或规划需求)的差异,内涵中也包括限制政府上马竞争性项目的行为,其结果则关乎政府相应的财政支出是否真正做到“物有所值”,关系到政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好。收费公路等领域的PPP项目同样涉及最低需求风险的问题。

 

最低需求风险已在某些项目中出现。比如,本世纪初,中部某市一污水处理厂BOT项目一期工程建成后,配套网管建设等问题迟迟未能解决,处理水量无法达到预期且政府付费不到位等原因,项目最终移交给地方政府平台公司,政企合作失败。此外,某环保公司在中部多省运营的近10个污水处理项目,连续三年处于实际污水处理量低于基本水量的情形,个别项目甚至连续三年实际污水处理量占基本水量的比例不超过25%。有关监管部门因此特别要求该公司解释这类项目是否存在政府违约的风险,政府是否能按约及时支付污水处理费或调整处理价格等。西部某县级市工业园区投资建设5000t/d污水处理设施,基本水量为4000t,但实际进水量不足1000t,要达到基本水量取决于未来能否有大体量项目入驻园区。如果园区招商滞后,一方面水量上不去,另一方面政府税收不改善,项目持续性势必成为棘手难题。从这些案例可以看出,最低需求风险在实践中一旦形成,很可能直接导致政府付费风险,甚至双方无法谈拢而面临项目终止的局面。



二、最低需求风险责任如何“担”

 

目前大部分约定由政府承担。以污水处理为例,该类PPP项目一般约定基本水量(保底水量),且约束对象主要是政府(如果没有达到基本水量,政府按基本水量付费,“照付不议”)。这种风险通常为政府所承担。很多污水处理项目都约定了在规定年限中(如运营期开始的前三年),60%-80%不等的基本水量。通常,所在城市城镇化水平越高、经济发展水平越高、项目所覆盖的范围越高,这一比例相反越低。基本水量成为传统污水处理企业的基本收入保障,一定程度上具有“旱涝保收”的特征。在这种机制下,通常还会约定在实际处理量超过设计规模时,政府对社会资本(或项目公司)的付费标准及付费金额相应调整机制。一般都认为,PPP项目由社会资本负责具体实施,但顶层设计是地方政府做出的,因此包括项目规划不合理、最低需求预测不准确、配套设施不到位、出现竞争性项目等在内的事项导致的风险责任在于政府,相应的风险也应由政府承担。

 

现实中出现了此类风险向社会资本转移的现象。随着PPP合作范围不断扩大、模式持续创新、竞争逐渐加剧,最低需求风险出现从政府向社会资本转移的案例。比如污水处理项目中采取厂网一体化运作时,厂网建设、运营责任由社会资本方承担,有些项目将污水进水量大小视为与社会资本方管网建设范围及质量相关,因此不设保底水量,实际上最低需求风险由社会资本方承担。

 

我们注意到,国内有些水环境综合治理PPP项目、黑臭水体治理PPP项目,里面包括污水处理厂、水体修复、景观改造等内容,特别是污水处理厂部分还涉及保底水量,但实际环境改善的绩效不尽如人意,地方政府已有怨言,甚至做出要求限期改进,否则延迟付费或减少付费的表态。同时,部分县级城市实施的垃圾焚烧发电PPP项目“吃不饱”、污水处理PPP项目“晒太阳”的现象存在,也让地方政府的付费意愿出现降低迹象。2017年4月,南方另一城市海绵城市建设PPP试点项目也未设定保底水量,说明最低需求风险并非不能转移。

 

不过,风险如何合理分配是PPP的核心。目前,业界已形成PPP风险分配原则的共识,即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”,以及“承担的风险要有上限”。在单体污水处理厂PPP项目上,政府对项目规划有最高决策权限,更有能力规划好和安排好水量,因此这类项目的最低需求风险由政府承担具有合理性。盲目把最低需求风险转移给社会资本方,在风险和收益相匹配的原则下,社会资本方将要求获得风险增加相应带来的风险溢价,最终导致政府长期支出增加,也不利于达成PPP长期运营效率提高这一核心目标。而在厂网一体化项目,风险分配和付费机制有两种。其一是项目在形式上打包、但付费拆分处理,即污水厂按单体项目水价及水量付费(含基本水量),管网则采用“可用性付费+绩效服务费”的方式付费,整体上属于需求风险转移的狭义特许经营模式。其二是形式和实质均达到一体化,即将考核指标彻底改为污染物减排标准的效果支付模式,付费与绩效完全捆绑,不设保底水量。两者相比较,政府和社会资本哪方更有能力承担需求风险、承担此类风险的一方相应提出哪些要求、绩效考核是否清晰易行都是需要考虑的因素。

 


三、最低需求风险的优化建议

 

此前,财政部、住建部、农业部和环保部联合发文,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。这两个环保细分领域的PPP项目,都会涉及最低需求风险的问题。合理设计风险分担机制,是妥善处理政府与市场关系的重要组成部分。最低需求风险设计可以从多个层次进行优化。

 

一是从源头上提高项目规划的科学性,适度超前设计、合理预测未来需求。中小城市、工业园区的环保PPP项目,尤其需要忠于实际,对人口增长、产业导入有合理的判断,不过分乐观估计测算未来需求。政府应在规划科学的基础上,基于项目实际,借鉴同类项目,合理设定最低需求水平,确保项目做到物有所值、公共服务供给治理和效率的提升。二是未雨绸缪,针对最低需求风险显著的情形提前设计再谈判机制。再谈判机制应包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等。三是稳妥探索一体化、综合性项目,将最低需求风险内化到整体项目中,由社会资本方承担。

 

结语:对于环保领域PPP项目而言,最低需求风险不容忽视。它关系项目成败,这已有不少失败案例可以说明其严重性。解决这一问题有三点建议:一是科学规划,合理预测需求;二是未雨绸缪,设计再谈判机制;三是稳妥探索,变更分担主体。

(来源:财政部PPP中心)

(部分图片来源于网络)

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