与传统政府采购不同的是，PPP项目的采购属于公共采购。即政府部门、事业单位、公共组织以及非营利的国有企业，用法定的形式和程序购买货物、工程和服务的行为，它包括买断、承包、租赁、许可权的转让等。对于PPP项目的采购与传统模式的采购区别，具体内容如下：
PPP项目选择社会资本被纳入政府采购规范管理体系，即PPP项目选择社会资本的实质是PPP项目采购，PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
项目实施机构一般通过招标等竞争性方式选择社会资本，PPP项目若涉及项目建设的，对PPP项目的施工，若达到《招标投标法》第三条规定的条件，应根据《招标投标法》的规定按照招标程序选择项目施工主体，但《招标投标法实施条例》第九条规定：“除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”
即在特许经营项目中，如果已经通过招标方式选定了社会资本，该社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，该工程的承包商、生产商或者提供商可以不进行招标选择，而由项目实施机构选定的社会资本自行承担，即俗称“两招”变“一招”。
根据《招标投标法实施条例》第二条第二款“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”
因此《招标投标法实施条例》第九条规定的“建设”就是指施工，包括新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等；“生产”是指生产货物，包括生产设备、材料等；而“服务”是指提供勘察、设计、监理等服务。
项目招标的范围和标准，《招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”也就是在这三种情况下，不论是建设工程，还是生产货物，或是提供服务，都需要进行招标。
此外《工程建设项目招标范围和规模标准》对项目招标数额标准有规定，达到以下标准的项目必须进行招标：“（一）施工单项合同估算价的200万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。”
对于联合体参与招标的，《政府采购法》第二十四条规定 “两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购”。但值得注意的是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条“两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。”
《招标投标法》第三十一条“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”因此确定联合体成员是否符合《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的“自行”的条件，必须结合《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规范对联合体成员资质要求的规定进行认定。
《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的是“已通过招标方式选定”的特许经营项目投资人，在适用竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等非招标采购方式选择社会资本的，是否可以适用《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，上文已经介绍了各种选择社会资本程序的性质及内容，招标以外的方式如竞争性谈判与竞争性磋商其实在前期的步骤与招标相同，也是发出邀请，只是最后在谈判或者磋商的对象不是不特定的人，在从不特定人中的投标文件里先评选出特定的人，再对合同内容进行谈判。
招标与非招标方式的适用对象不同，招标注重选择的公正公开透明原则，在一般的项目下是比较理想的方式。但是有些项目技术复杂，很难在前期确定核心条款，必须经过谈判和磋商才能把核心条款固定下来。
通过以上分析可知，联合体对项目造成的影响，并不因选择社会资本的方式不同而变化。所以笔者认为，经过竞争性谈判及磋商选出的社会资本，如果自行具有建设，生产或提供的能力，也可不进行二次招标。
可见竞争性磋商采购方式不属于政府采购非招标采购方式，生效时间上，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的生效时间较《政府采购非招标采购方式管理办法》晚，因此解释上可以认定财政部制定的新的规范对以往的规范进行修正，但规范效力上，《政府采购非招标采购方式管理办法》属于部门规章，而《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》属于部门规范性文件，显然前者的效力高于后者，经上述分析可知，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》在制定实施时，与《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定未做好衔接工作，导致适用过程中发生争议。
在不同的采购方式之间，特别是在招标采购方式与竞争性磋商采购方式之间，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》未做好规范的衔接工作。一般而言，招标采购方式是政府采购中最常用的一种采购方式，大部分政府采购均适用招标采购方式，但实践中，招标因为没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的而导致招标失败的，如何完成采购工作是政府部门必须考虑的问题，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条：“符合下列情形之一的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购：（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（四）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。”根据该条规定，当政府适用招标方式采购未能实现采购目的的，政府可以通过竞争性谈判方式继续采购。
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中缺乏类似的招标采购方式与竞争性磋商采购方式的衔接。实践中，若项目实施机构通过招标方式选择社会资本招标失败的，能否适用竞争磋商采购方式继续采购在实践中无明确规定。
当然《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条规定：“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”
本条规定的主要目的是规范未开始采购程序的货物或服务项目，若达到公开招标书额，经主管预算单位同意后，经政府批准的可以采用竞争性磋商采购方式，因此可以将政府招标失败的项目纳入规范适用的范围，即在政府采用招标方式采购招标失败后，政府决定采用竞争行磋商的方式，因为项目已达到公开招标数额，需要预算单位同意和政府的批准。
此外根据《政府采购法》第三十七条的规定：“废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。”若项目实施机构在招标失败后，决定采用竞争性磋商采购方式的，应按照《政府采购法》第三十七条的规定履行审批手续。
作者：曹珊律师 中国房地产协会专家 全国律协建房委秘书长
PPP项目合同核心条款设计要点分析
导言
PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。下面就PPP项目中的建设、项目的移交和付费机制三部分的核心条款做具体分析。
根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释，项目的范围和期限，前提条件，项目的融资，项目用地，项目的建设，项目的运营，项目的维护，股权变更限制，付费机制，履约担保，政府承诺，保险，守法义务及法律变更，不可抗力，政府方的监督和介入，违约、提前终止及终止后处理机制，项目的移交，适用法律及争议解决，合同附件等。
项目建设是PPP项目合同的重要条款之一，有关项目建设的条款通常会包括设计和建设两部分内容。
项目设计范围及完成人
对于土建项目，设计通常分为可行性研究、初步设计和施工图设计三个阶段。
可行性研究完成人：可行性研究报告、项目产出说明由政府或社会资本方完成。应作为采购文件以及最终签署的合同文件的重要组成部分。
初步设计、施工图设计完成人：由项目公司完成。
在PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定初步设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。
设计的审查要点
★项目应交由政府方进行审查。
★注意提出的审查意见的程序。
★审查问题存在争议的应注意争议的解决程序。
在PPP项目合同中，要合理划分政府方与项目公司在建设期间的权利义务，更好地平衡双方的不同诉求，确保项目的顺利实施。
PPP项目合同中的建设标准和要求
设计标准，包括设计生产能力或服务能力、使用年限、工艺路线、设备选型等；
施工标准，包括施工用料、设备、工序等；
验收标准，包括验收程序、验收方法、验收标准；
安全生产要求；
环境保护要求。
（2）政府方的监督和介入权把握要点
为及时了解项目建设情况，政府方往往希望对项目建设进行必要的监督或介入，政府方的监督和介入权应该有多大，也是项目建设条款的核心问题。需要强调的是，PPP项目与传统的建设采购项目完全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，从而违背PPP项目的初衷。
★定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；
★在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试；
★对建设承包商的选择进行有限的监控（例如设定资质要求等）；
★在特定情形下，介入项目的建设工作。
付费机制的分类
PPP合同中付费机制核心要素
PPP合同中被遗忘的宝藏——再谈判
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