PPP项目绩效评价机制:应以目标为导向

PPP项目绩效评价类型

从评价实施主体和评价结果运用角度而言，从政府部门发布的文件，以及实践情况来看，绩效评价主要从评价实施主体、评价目的和评价内容方面归纳为三种类型。

一是政府综合管理部门以完善PPP项目管理为目标的绩效评价。此类绩效评价通常由政府综合管理部门主导开展，实施评价的主要目的是发现和解决问题，总结经验教训，完善项目管理，以保证PPP项目健康可持续运营。笔者供职的金准咨询曾受托开展了北京地铁4号线PPP实施效果评价、亦庄东区燃气特许经营项目特许经营评价等专题工作。此类项目评价的主要内容包括了PPP项目前期招商实施工作评价、项目公司在投资、建设和运营环节的绩效评价、PPP合同条款执行情况、相关政府部门监管情况评价、公众满意度评价、项目可持续性评价等，为政府把握项目整体情况、完善项目管理提供了相应的参考。

二是政府特定主管部门为履行特定管理职责而开展的绩效评价。如财政部门为实现预算和支付管理目的而对PPP项目开展的绩效评价，以及价格主管部门为价费调整目的而对PPP项目开展的绩效评价等。笔者所在金准咨询曾为北京市若干固废处理PPP项目提供价格调整咨询服务，即需首先对相关PPP项目在投资控制、融资管理、运营成本投入等方面开展的相应绩效评价为前提和基础。

三是政府实施机构为履行PPP项目监管职责而开展的绩效评价。此类绩效评价以PPP合同约定为依据，评价结果将运用于项目公司履约监督、政府补贴调整和违约处理等方面。此类绩效评价结果往往与政府付费或补贴支付相挂钩，作为PPP项目实行“按效付费”的依据。本文下文将重点探讨该种类型的绩效评价。

目前，在水环境、城市道路、管廊等完全依靠政府付费或主要依靠政府补贴支撑的PPP项目中，不少项目采用了分阶段考核项目“可用性”的付费模式。

该模式的通常做法是：以PPP项目实现竣工验收为阶段划分标志，将政府付费划分为针对建设环节的“建设可用性绩效”和针对运营环节的“运维绩效付费”两个独立的部分分别予以考核。“建设可用性付费”总额在工程竣工时以项目投资额为基础，并针对工程质量、进度工期等建设管理绩效因素的考核予以一次性确认，随后在项目运营期内按每年等额的方式对“建设可用性绩效”予以支付，以实现工程投资的回收和回报。“运维绩效付费”则以项目运营期间年度运维费用额为基础，并对项目运营和管理情况实行“运营绩效”评分考核，如未达到相应的“绩效标准”，则按评分结果对运维费用打折调整后向项目公司付费。该模式目前较为流行，尤其受到以施工为主营业务的社会资本欢迎，深层次原因是像水环境、城市道路等项目，通常工程投资额巨大而运维费用相对较小，采用该模式对项目公司的资本投入提供了类似于“BT”的回报保障安排，项目公司承担相对较低的风险。

该模式尽管已广为应用，但是也应看到其局限性和不足。

一是该模式对项目建设和运营分阶段实施绩效考核，尽管看似实现了“全周期”考核，实则人为割裂了建设环节和运营环节的有机联系和内在关系，使项目绩效考核难以体现项目整体情况。如对于水环境改善项目，不少项目按DBFO（设计-建设-融资-运营）模式运作，假如项目建成后工程设施通过竣工验收，按目前的分段式“可用性”付费机制，无论未来运营期间项目承担的水环境改善目标是否达成，项目公司都将获得资本投入的回收和回报，即使达不到项目绩效考核要求，所扣减的付费也仅只针对有限的运维费用，政府方承担了很大风险。

二是绩效评价指标设置方面不区分项目产出因素和投入因素，将项目公司“工作表现”（如项目公司资金管理、团队配置、档案管理等）也纳入到“项目绩效”评价中，在一个评分体系中统一评价打分。这一方面使绩效评价演变成管理考核，迷失了“绩效评价”的应有之义，另一方面也使政府方“有形之手”过多过频地介入了项目公司日常经营管理，增加了监管成本。

三是评价方法科学性尚需进一步优化，在各类绩效指标评价权重配置、定量指标向评分分数的转化方法，以及评价评分结果与政府付费挂钩的模式等等方面，往往没有看到令人满意的专题论证，加之部分指标采用人工主观判断打分，更使此种“按效付费”机制的科学合理性和公正公平性蒙上阴影。

业内已认识到上述“可用性”绩效评价的问题和局限，也开始尝试优化完善。如将与工程建设投资密切相关的“建设可用性”付费额划出一个比例纳入到“运维绩效”中考核，以增加项目公司对运营环节的重视并缓解政府方承受的过多风险。但这依然不能克服分段式“可用性”绩效评价内在的缺陷，也引发政府方和社会资本的进一步博弈。