【国投观点】乌鲁木齐轨道交通二号线PPP项目案例解析

乌鲁木齐轨道交通二号线PPP项目，是财政部示范项目，也是第一次采用“综合型整体PPP+车公里补贴”的运作模式落地的项目。项目的实施机构是乌鲁木齐市建设委员会，社会资本叫做京投联合体，分别为：北京市基础设施投资有限公司、中国铁建股份有限公司、北京市轨道交通建设管理有限公司联合体。

该项目是乌鲁木齐市连接老城区核心和高铁片区的西北东南方向骨干线，南起延安路，至华山路，贯穿老城区最繁华、客流最集中的黑龙江路、人民路。约19km的隧道区间施工，16座地下式车站建设（其中4座为换乘站），120辆地铁A型车的购置。工程概算总投资约162亿元，施工总工期约5年。

2015年4月，项目列入乌市政府PPP项目清单；2015年6月，选聘咨询机构，铺开PPP实施；2015年9月，实施方案批复；2016年4月——6月，完成PPP招标和谈判，确定中标人；2016年7月，签署合作协议、股东协议；2016年10月，特许公司组建，签署特许经营协议。

（1）引入社会资本方参与乌鲁木齐市轨道交通的投资建设和运营，缓解政府资金压力，提高运营服务水平。

（2）实现全生命周期的风险防控，确保项目发挥其社会经济效益。

（3）进行方案设计的时候，引入社会资本的同时，当地的轨道交通的国企也应该参与到PPP项目中来，能够分享PPP的机遇，促进平台公司的转型发展。

项目在建设期间的主要的工作：（1）项目的全部前期工作，包括征地拆迁、先期开工同步实施的工程，由市政府组织实施和负责投资控制。该部分的资金由项目公司来负责筹集。

（2）项目其他全部工程（主体工程、附属工程，以及树木伐移、管线改移、交通导改等）由特许公司负责组织实施和承担投资控制责任。

（3）对于经市政府批准的设计变更（具体包括建设规模变化、站位线位调整，以及重大主体及附属工程变化）导致的投资增减变化及其他双方认可的投资变化，由市政府予以补偿；除此之外，特许公司承担其余全部工程投资超支风险，享有投资节约效益。

（4）项目工程招标说明：如果社会资本方具有相应的施工资质可以直接承担，可以由项目公司向他直接发包工程，不再招标。但是所有工程项目里面，安排了三分之一的工程，无论社会资本方有没有资质都必须招标，通过招标工程和直接发包工程能够形成一个对标管理。

项目公司的主要收入来源分为三个部分组成，一个是客运收入，一个是非客运收入，还有一个是政府补贴。对于客运收入设立了基准要求，对非客运收入也同样设立了一个基准要求。

对于客运业务收入如果实现了超额收入，政府和项目公司要进行收益分享，未达到基准要求收入的部分，没有设置往下的保底机制，完全由项目公司承担。这样设置也是基于我们对这个项目的财务测算和分析。

对非客运收入，政府也是进行超额收益分成，不足非客运收入政府不负责保底。

这项目的一大特点是国内首次尝试采用了车公里补贴模式，我们知道港铁投资模式都是以客流计价为基础的，车公里补贴模式实际上它是在对北京地铁四号线采用对客流补贴模式的效果评价时提出的补贴模式。该模式提出来以后，京投公司对这个模式非常重视，北京市交通委也组织了审查，同时也在北京市的三号线、十二号线和十七号线以及首都新机场项目上进行了测试应用。

在乌鲁木齐市这个项目上，车公里补贴模式经过专家的多次评审，对这个模式的创新性给予了肯定。目前采用这个模式的项目包括乌鲁木齐市的二号线、三号线、四号线、北京新机场线等十多条线路均采用这个方式。

车公里补贴模式它是基于车公里服务价格，车公里服务费价格的性质是一个可行性价格，或者咱们叫影子价格。这个价格是在招标阶段确定的，在以后运营期间，根据物价因素进行一个周期性的调价。政府补贴的费用根据下面的公式计算。

约定的车公里是根据项目的行车组织计划和政府方希望项目达到的服务水平，以及考虑客流预测的因素来确定的一组数据。这一组数据在合同中是确定的，在合同执行期是不调整的。

两个减项，基准客运收入和基准非票业务收益，这两格式政府方对客运业务和非客运业务设置的一个基本要求。所以说，如果项目公司在实际项目的执行过程中，没有达到相应地基准要求水平，这个风险实际上是由项目特许公司来兜的。

另外，专项补贴，在专项补贴中对各种风险进行一些补偿或抵扣；评审期间，很大多地铁专家提到，地铁的运营是相当复杂的，实际的行车安排和约定的车公里数会有偏差，就以专项补贴的方式进行调整。

乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目的可借鉴的经验和启示：（1）二号线项目在市级层面建立健全PPP管理规范和流程，形成了“制度建设先行，市政府明晰授权，市建委强力主导，委办局积极参与，轨道办具体执行，城轨集团密切配合，咨询方全力协助”的PPP实施局面。

（2）多渠道、多方式凝聚社会专业资源，聘请行业专家和其他第三方专业咨询单位参与和加强项目关键环节把关；充分重视咨询单位和第三方专家意见和建议，保证PPP实施的正确方向和质量。

（3）统筹项目投资、建设、运营和移交全周期利益和风险，兼顾政府、公众和社会资本利益诉求，在国内地铁PPP领域率先实现项目全投资范围的整体PPP模式，极大缓解政府当期投资压力，并引入专业、实力社会资本，为乌市轨道交通建设可持续发展开创新局面。

（4）创新轨道交通公共服务供给侧管理模式，注重项目PPP实施过程中的技术论证和研究工作。本项目在国内轨道交通PPP领域首次应用“车公里补贴模式”，相关成果已在乌市后续PPP项目中得以应用，并已借鉴至其他城市轨道交通项目。

（5）充分重视和体现“利益共享，风险共担”的PPP精神，在项目初始投资和更新改造投资控制、客流量和客运收入变化、非客运业务收益变化、运营里程变化、物价变化、利率变化、合同解除补偿等方面皆设置量化机制，提高PPP合同执行可操作性。

（6）厘清项目PPP合同监管和行政监管关系，强调项目监管和绩效考核，明晰监管主体，明了监管程序，明确监管方法，全面构建项目PPP监管体系，确保项目始终处于受控状态，充分发挥项目社会经济效益。

建议：（1）适应PPP发展需要，进一步重视项目技术论证研究。克服前期工作“可批性”影响，夯实客流预测、投资概（估）算、更新改造和追加计划、行车组织计划、非客运业务资源数量估算等与PPP实施密切相关的关键技术方案和数据。

（2）PPP模式选择影响因素众多，2号线实施前后至今国内轨交PPP模式“百花齐放”现象突出，新一轮探索期特征明显，亟需在实践中尽快甄别、提炼和总结，将众多PPP模式和关键机制逐步整合收敛到相对集中科学的模式上。