马晓明系北京大学深圳研究生院教授
粟辉系北京大学深圳研究生院环境与能源学院硕士生
原文刊于《现代管理科学》2017年第9期
绿色金融体系的构建是近年来中国政府提出的工作要点之一。PPP是重要金融工具，其广泛推广对于中国经济社会的发展建设有较强驱动力。合理地将 PPP与绿色领域结合则能促进经济社会的绿色发展。文章通过对中国绿色金融体系进行介绍，结合对PPP发展现状及问题的分析，针对PPP模式的绿色发展提出建议。
【关键词】绿色金融体系;PPP模式;发展现状;政策建议
一、引言
2016年8月中国政府发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出，要通过建立健全绿色金融体系，利用资本市场的资源配置功能来促进绿色产业和经济的发展。2016年10月，发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会 资本合作项目工作导则》;2017年1月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。 在《工作导则》和《暂行办法》中，提出要规范并加强政府和社会资本合作项目 (PPP)工作的开展推进。 综合来看，绿色金融体系的构建势在必行，而PPP作为体系中的重要工具也受到很大重视。本文将分析中国绿色金融体系的构成，讨论PPP模式扮演的角色，并具体分析PPP的发展现状及面临问题，最终提出PPP的绿色发展建议。
二、中国绿色金融体系
绿色领域涵盖节能环保产业、清洁能源开发利用、绿色公用事业等，宏观上是指以生态环境、气候和资源利用形势的改善为目的的经济活动。绿色金融即对以上绿色领域和活动涉及的投融资、运营管理、风险控制等行为提供的金融服务。中国当前的绿色金融体系主要构成情况如下:
1. 绿色信贷。绿色信贷通过完善相应的政策制度，加强银行信贷工具的审批环保要求，来对企业的绿色生产进行监督，以此促进行业市场的节能减排实践。其对于提高环境保护和信贷管理的协调度起到了较大的正向作用。
国内银行业2015年的绿色信贷年末余额约为8万亿元，环保产业贷款余额2.32万亿元，同比增加24.06%，投向环保项目2.31万个。从流向产业角度来看，绿色信贷资金主要流向垃圾处理、水电、风电以及太阳能光伏行业。
2. 绿色债券。绿色债券的融资用途明确，即投资于符合规定条件的绿色项目。在其发行前，评级机构会根据特定的认证评价体系对其进行评估;在其发行后，项目资金的流动也将受到区别于普通债权的跟踪和监管。交通行业、能源供应行业和建筑业是绿色债券市场的主要发行主体，上述三个行业的绿色债券发行量超过2015年市场总规模的 85%。其中，清洁交通和清洁能源两种类型项目的债券发行规模占市场总规模的比例较大。项目进行可行性和盈利性分析之后，可通过增发新股或转让老股的方式获取投融资金。
3.绿色股票。通过绿色股票进行投融资的形式，能够将分散的市场资金集中进行专业化管理运作，可以提高资金的规模效益。2015 年沪深股市中，上市公司募集资金投向绿色低碳领 域规模为 504 亿元，具体流向集中于新能源发电设备与技术、 节能设备与技术等领域。
4. 绿色基金。 绿色基金所拥有的资金主要来源于政府能 源及环保税收、财政拨款，部分来源于基金自主运营。 基金通 过向绿色项目提供运营补贴、税收减免以及定向贷款等方式， 对市场主体的生产经营进行支持。根据基金会中心网所属数据中心提供的信息，整理将绿色低碳列入主要资金用途的项目数据，得到结论:2015 年，基 金会对绿色低碳领域的总投资为 3.23 亿元，其中，公募基金的 投资占比高达 94.11%。
5. 绿色保险。 在传统绿色保险中，投保人与保险公司签 署保险合同，并依照合同向保险公司缴付一定额度保费，如若 发生环境污染则由保险公司对污染受害者进行赔偿救济，并 负责采取措施降低污染程度。 新型绿色保险，则是指以光伏辐 照指数保险、 光伏组建效能保证保险和光伏电站综合运营保 险等为代表的新型保险产品。 企业通常以平滑自身收益为目 的购买新型绿色保险。
6. 公私合营模式(PPP)。 PPP 模式通过社会资本和政府
合作的方式，对公共设施进行前期建设及后期运营。该模式能够在提供公共服务的同时减轻政府的财政资金负担，此外还引进了社会资本的运营管理经验，具有多方面的优势。
PPP的推广运营能够对中国绿色环保事业产生重要推动作用。信贷、债券、股票、基金等均是较为传统的金融工具。PPP与传统的金融工具有所区别，该 PPP 模式在资本市场中仍具 有较大的可挖掘潜力规模，而将其与绿色产业结合，更是同 时符合市场规律和政策方向。 七部委联合发布的《指导意见》 中也提出，支持将 PPP 模式引进绿色产业之中;将各类绿色 项目与关联的高收益项目进行捆绑，通过各项目的同步推行 实现绿色产业的发展。
三、 PPP 发展现状及局限
参照国际情况，要在生态环保领域得到明显效果，环境治理投入资金量应为生产总值的 2%~3%。 然而过去 10 年里， 我国在这些方面的投入始终未达到该水平。2017 年中央财政 预算支出为 9.57 万亿元，节能环保方面则为 297 亿元，与我国实际需求相比尚有较大差距。 PPP 模式拓宽了资金来源渠道，鼓励和支持社会资本参与到绿色环保领域的投资，缓解政府财政支出的压力，部分解决了绿色环保领域投资总量不足的问题;另一方面，在引入社会资本的同时，也引入了私人部门对绿色环保领域的专业技术和先进的管理经验，进而提高产品服务的质量和效率。在绿色环保领域引入PPP 模式， 有助于推动绿色环保相关产业的发展和环境问题的有效解决。
下文对 PPP 的运行模式、项目状况、面临问题进行探讨。
1. PPP 运行模式。 中国市场中主要的 PPP 运营模式有如 下八种:
(1)BOT(建设-运营-移交)模式:社会资本负责项目设 施的前期建设工作，中期通过在期限内对项目进行运营得到 回报，经营期限结束后将项目移交给政府。
(2)BOO(建设-运营-拥有)模式:项目设施的建设、运 营及所有均归由社会资本负责，政府负责项目的监管。
(3)BOOT(建设-拥有-运营-移交)模式:社会资本负 责项目设施的建设，并在规定期限内享有对项目设施的所有 权和经营权，规定期限结束后将项目移交给政府。
(4)BTO(建设-移交-运营)模式:社会资本负责项目设 施的前期建设工作，结束后将项目所有权移交给政府，政府 对项目的运营权另行授让。
(5)DB(设计-建设)模式:政府对项目实行外包，由社会 资本进行设计和建设。
(6)DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)模式:社 会资本对项目进行设计和建设，在规定期限内负责项目的运 营，到期后将项目移交给政府。
(7)ROT(改建-运营-移交)模式:社会资本对现有项目设施进行改造，在规定期限内负责项目的运营，到期后将项目移交给政府。
(8)TOT(移交-运营-移交)模式:政府授权社会资本在规定期限内对现有项目进行运营，到期后将项目移交给政府。
其中，BOT、BOO、BOOT、DBFOT 和 ROT 是运用较为广泛的模式。除 BOO 模式外，大部分 PPP 项目在合作期结束后仍将由政府控制有关设施所有权， 社会资本只在合作期内控制 其运营权;在合作期终止后，社会资本需把项目设施的运营权交由政府另行处置。
2. PPP 项目现状。 中国的 PPP 项目工作主要由发改委和财 政部牵头推进，其中基础设施类项目由发改委负责统筹，公共 服务类项目由财政部负责统筹。
(1)基础设施类项目。 2014 年 5 月，发展改革委印发政策 文件，推出了基建等领域的 80 个 PPP 示范项目。其中，有 7 个 项目归属于清洁能源工程领域，具体涉及水电、风电和光伏发 电。
发改委于 2015 年 5 月正式推介第一批通过审核的 PPP 项目，数量超过一千个，投资额合计约两万亿元;截至 2015 年 11 月底，已签约 329 个 PPP 项目，其中垃圾和污水处理等绿 色环保类项目 104 个，占比为 31.6%。
2015 年 12 月，第二批项目名单披露，数量接近 1 500 个， 投资总额为 2.26 万亿元;涉及绿色低碳领域的项目数增加至 370 个， 涉及的细分领域也有所拓展， 项目投资额占第二批 PPP 项目投资总额的 4.99%。 第一批次中有 637 个项目得到 了保留， 涉及绿色低碳领域的项目数为 145， 项目投资额占 PPP 项目投资总额的 5.19%。
第三批项目由发改委于 2016 年 9 月发布， 数量共计 1 200 多个，总投资额合计达 2.14 万亿元。 其中环境保护项目数量为 23 个，占第三批项目总数比例为 1.87%;投资额合计 307.55 亿 元，占总额比例为 1.44%。
(2)公共服务类项目。 2014 年 11 月，财政部发布政策文 件，公布了包括存量和增量两类共计 30 个 PPP 示范项目。 项 目投资范围覆盖污水处理、环境治理、供暖和供水等众多行业 领域，规模合计达 1 800 亿元。
隶属于财政部的全国 PPP 项目库于 2016 年 1 月正式启 用，截至 2017 年 3 月共收录 12 287 个项目，项目总额为 14.6 万亿元，已落地项目数量为 1 729 个，合计金额为 2.9 万亿元。 绿色低碳项目方面， 入库数为 7 220 个， 占总入库数比例为 58.8%，落地数为 1 012 个，占总落地数比例为 58.5%;入库投 资额为 5.9 万亿元，占总入库投资额比例为 40.7%，落地投资 额为 1.2 万亿元，占总落地投资额比例为 41.5%。
3. PPP 模式面临的问题。 虽然各级政府和社会各方都在 积极响应国家政策，参与 PPP 项目的推动，但目前其落地状况 仍不够理想。绿色项目的数量和规模也不太稳定。这种现象的 根源部分在于 PPP 模式本身面临的问题，此外也在于其同绿 色产业结合不够紧密。
(1)项目落地慢和投资期限长。 PPP 项目涉及的投资金额 通常很大， 对此不论是政府还是社会资本都会对其进行审慎 的可行性研究。 从项目的前期考察、研究论证，到中期的项目 推介、各方沟通，再到后期的谈判签约，整体需要耗费约一年 时间。 投资期限方面，PPP 项目的整体周期较长， 通常为 10年~30 年不等。 这使得资金面临较大的流动压力，传统的金融工具在期限上不易与其匹配。
(2)项目收益率偏低。 PPP 项目体量巨大，涉及大规模的
前期建设、中期运营和后期维护，因此相应的融资需求规模庞大。此外，PPP 项目通常来源于公共服务领域和基础设施领 域，往往带有一定的公共服务性质，对应收益水平受到社会福 利要求的限制。综合上述两点，PPP 项目的实施运行面临大额 资金需求，而相应的社会资本投入则需要较高的资金成本，但 PPP 项目的公共服务性质又使得其收益水平相对其他类型的 商业项目偏低。
(3)信息透明度不足。部分地区信息化办公体系的构建尚 不够成熟，网络信息公开工作开展不到位。潜在的社会资本单 位仅能通过公开的信息化途径了解到项目的基本信息，不易 获取完善可靠的项目资料。此外，由于政府办公流程及项目审 批手续较为繁杂，同时相应的信息同步公开程度不高，社会资 本对此的信任度不够，其参与项目的积极性受到一定程度影 响。以上信息公开性的缺失，不利于部分资金方做出针对项目 的入场决策。
(4)政府信用及政策连续性风险。 部分地方政府部门在 PPP 项目的运行中，可能会出现缺乏商业信用的行为，例如: 在签署合约后拒不承认部分条款，要求与社会资本另行谈判 及签约;由于部门换届，造成直接负责的领导变更，合同约定 的政策条件得不到有效的对接落实;在项目后期运营中，随意 调整涉及项目的政策条件，拖延或者不予兑现先前承诺的退 税等补贴。 由于在双方的合作博弈中，政府通常把握话语权。 如果政府方不能维持良好的契约精神以保证合约的执行，社 会资本将根据风险控制原则拒绝参与项目合作。
四、中国发展绿色 PPP 的建议
发展绿色 PPP 需要基于政府与社会资本合作模式的基 本特点，在设计和发展其新形式的过程中注重加入绿色环保 的属性。 这就要针对 PPP 的运行现状和局限性，指出切实的 发展方向。
1. 增强对绿色 PPP 项目的认识和重视。 PPP 项目具有基 于公共服务的公益性质，在这些领域中引入 PPP 模式有两方 面目的。 一方面，是向公共事业的运营中引进现代企业元素， 通过现代企业制度来提高公共服务的运营效率，构建科学合 理的政企合作机制。使得政府角色从传统的"监督者+实施者" 转换为较为单纯的"监督者"，而"实施者"的角色则交由企业 去扮演，实质上是一种政府和企业的分工改革。 另一方面，则 是通过吸收社会资本来减轻政府财政投入压力，以让渡一部 分公共服务收益的方式换取公共设施的建成使用，平衡政府、 居民、社会资本三方权益。 而绿色 PPP 项目则是在普通 PPP 模式的基础上，将项目对象绿色化、环保化。 这种模式相对于 传统环境治理的政府负责制，环保效果更为明显，财政压力有所减缓。
3. 多方位保障绿色项目合理收益。 合理的项目收益是社 会资本介入 PPP 模式的基本动力。 客观上，部分绿色环保项 目的经济效益偏低，但却具有相当的运营必要性。 对此，建议 将绿色项目与相关的高收益项目进行捆绑，通过各项目的同 步推行实现绿色产业的发展。 这样的操作将使得政府的绿色 环保要求与社会资本的收益要求得到共同实现。 在具体项目 的运营中，政府要建立科学的公共服务价格调整机制、税收及 补贴机制，以此来保障项目的运营和回报。 此外，还应尝试绿 色金融工具的创新结合，例如在绿色 PPP 中融入绿色信贷等 机制，从降低融资成本的角度来逆向提升项目收益。
4. 搭建公开完善的信息平台。 针对信息公开及透明度不 足的问题，各级政府应当重视公开信息平台的搭建。通过搭建 公开平台， 将各项目的项目识别信息、 项目审核信息进行公 开;同时在正确区分信息的即时公开和适时公开类别的基础 上，把握好信息公布的及时性和完整性。通过提升政府工作的 透明度和公信度，保障项目合作的公平性和公开性，以此获取 社会资本以及公众的信任度， 推动绿色 PPP 项目的监督落 实。
5. 切实保证政府信用，避免失信行为。 引进政府和社会 资本合作模式，意味着在项目合作之中使用政府公信力进行了背书，双方的商业契约关系应当受到保护。但由于政府同时担任商业参与方和行政执行者的角色，就可能因利益矛盾或者领导人换届，出现政府随意调整政策，违背约定的行为。上述现象的出现无疑会极大程度的损害社会资本方的合理利益，严重破坏政府的权威形象，不利于后续的多方面合作。对此，要构建一种对执政者的约束机制，避免政府失信行为，保障政策的稳定性和独立性。
参考文献:
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