【PPP观点】朱耿洲点评:从七个方面建立回报机制,吸引民间资本参与PPP

国务院办公厅日前印发的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）提出了十方面的政策措施，其中第四条指出：鼓励民间资本参与政府和民间资本合作（PPP）项目。建立PPP项目合理回报机制，吸引民间资本参与。

我国PPP项目回报机制，即收益来源主要有政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴等三种主要形式。政府补助可以包括多种方式，如投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权、则政补贴等方式中的一种或多种。

中国资本策划研究院（CCP）院长、PPP融资实战策划专家朱耿洲博士于9月16、17日在深圳为“清华大学清华深圳研究院高级工商管理精品课程研修班E1602班”的企业家们讲学期间，对上述《意见》进行了点评。

(图为朱耿洲博士为“清华大学清华深圳研究院高级工商管理精品课程研修班E1602班”企业家学员讲学)

朱博士认为，激发民间资本从来就是一种常态化的呼声，这已经不重要了，重要的是，如何让民间资本参与进来？参与PPP项目的回报机制如何设计？要考虑哪些因素？这才是最重要的。我们可以从PPP项目性质、项目盈利模式、特许经营期限、风险分担机制、目标利润的稳定性、政府财政承受能力以及涉税优惠政策等七个方面综合考虑，为民间资本敞开一条通往PPP的大门，不然，民间资本永远止步于PPP门外。

PPP项目根据其可经营性，分为经营性项目、准经营性项目的非经营性项目。对于不同性质的PPP项目，其回报机制的设计也不尽相同。例如，经营性项目在设计回报机制时，可以通过市场化手段满足项目收益需求，此类项目一般采用使用者付费形式；准经营性项目可能形成资金缺口，需要政府通过适当政策优惠或多种形式的补贴予以维持。此类项目在设计回报机制时要充分挖掘项目的盈利潜质，如果仍不能实现盈利，则需政府提供财政补贴；而非经营性项目如市政道路、免费桥梁等，此类PPP项目需要发挥政府的主导作用，需要政府购买服务来满足民间资本收益要求。

盈利模式中收益结构以及成本结构是回报机制设计的重中之重。收益结构优化包括捆绑私人产品、配补收益来源、冠名公共产品、增值民间资本声誉资本等；而在回报机制设计时既可以采取减少民间资本的一次性建设投入，通过规模经济降低单位产品成本，也可以通过采取激励措施鼓励民间资本技术和管理创新，以优化PPP项目成本结构。

特许经营期是PPP项目的一个重要经济参数，也是回报机制设计的主要依据之一。在设计回报机制时，既要充分考虑时间价值，防止项目公司因特许经营期过长而获得超额收益，也不能缩减特许经营年限而给项目公司带来过大获利压力。同时，特许经营期越长，收益的不稳定性就越强，在设计回报机制时要制定调价机制、稳定收益措施、政府监管等相关内容，保证项目公司的回报始终处于合理水平。

PPP项目蕴含较多的风险因素，合理的风险分担是PPP项目成功的关键。风险分担机制也是利益分配的前提，合理的风险分担机制是PPP项目回报机制设计的要点。如在隧道、桥梁、干道建设项目合同中，因车流量不足而导致民间资本达不到基本的预期收益，政府可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在风险分担框架下，有效控制社会成本因车流量不足而引起的经营风险。

获取利润是企业价值增长的主要方式。因此，能否获取稳定、可持续的利润是民间资本进行投资的重要决策依据。鉴于此，不但要让PPP项目民间资本“有钱可赚、有利图”，要确保其利润的相对稳定与可持续，降低民间资本在PPP项目中实现目标利润的风险，也是回报机制设计思路之一。包括要将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性；运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性；运营期设定唯一性条款，提高目标利润的稳定性。“唯一性条款”主要适用于使用者付机制的PPP项目，多见于高速公路项目。

PPP项目的初衷之一即解决政府债务危机问题，如果回报机制的设计超出政府财政承受能力范围，将与最初目标背道而驰，因此，回报机制设计要以社会效益为导向，兼顾政府财政承受能力。