【政策解读】拯救民间投资的新抓手:PPP


来自:中国PPP中心     发表于:2016-07-05 19:08:06     浏览:658次

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一、民间投资出现“双降”,国务院发声支持

2016年1-5月份,民间固定资产投资116384亿元,同比名义增长3.9%,增速比1-4月份回落1.3个百分点。民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为62.0%,比去年同期降低3.4个百分点。民间投资的增速和占比再次出现“双降”,因此扭转民间投资疲势,促进民间投资回稳向好,便显得十分紧迫,且势在必行。

因此,2016年7月1日,国务院办公厅发布《关于进一步做好关于民间投资有关工作的通知》,首先指出了现阶段促进民间投资的重要意义,并逐一分析民间投资存在的障碍,随后附上相应的配套措施,以期进一步调动民间投资积极性,激发民间投资潜力和创新活力。

二、PPP已成为促进民间投资的主要抓手

近两年,受到力推的PPP模式,作为市场化供给管理方式,可突破市场垄断和行业壁垒,放开市场准入,让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力,对吸引民间资本具有重要的意义。

目前,PPP模式迎来了新一轮发展的契机,增速惊人。据全国PPP综合信息平台项目库最新数据显示,现有项目8644个,总额已突破10万亿,为民间资本提供了巨大的投资机会。因此,从某种程度上看,PPP已成为促进民间投资的主要抓手。

三、不及预期,PPP中“挤出效应”明显

但是令人遗憾的是,如此巨量的PPP并未成为民间投资的加速器,民间资本参与PPP明显不及预期,国资对民资已现明显的“挤出效应”。

据我院统计, 截至2016年3月末,全国PPP综合信息平台项目库中已签约项目369个,其中国企签约项目数量199个,民企170个,数量上民间资本参与的PPP项目略少于国企,但差距不大,几乎平分秋色。但是从签约项目的总额上看,国企取得了绝对性的胜利,国企总体签约金额3819.48亿,民企签约金额约1424.01亿,差距十分明显,国企签约的PPP项目金额是民企近3倍。总体来说,由于种种原因,国企依然是PPP项目的主力军,民间资本参与PPP项目相对有限,大多集中于投资额较少的小型项目,在夹缝中艰难生存。

四、对症下药,期待民间资本与PPP共舞

毋庸置疑,当前民间资本参与PPP确实存在许多障碍,为解决民间资本所处的困境,重点解决民间投资中政策措施不落地、政府职能转变不到位,民营企业融资难融资贵等突出问题,国务院对症下药,为民间资本积极参与PPP保驾护航。

1. 充分认识促进民间投资健康发展的重要意义

近年来,非公经济实力不断增强,创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业,民间投资已占到全社会规定资产投资的60%以上,已成为投资主力军。

PPP全称是Public-Private-Partnership,直译为“公共资本和私人资本合作”,我国现行的PPP借鉴了国外PPP的运营模式,但也结合中国国情,具有一定的特色。主要表现为将PPP中“私人资本”扩大至包含国有控股、参股、混合所有制企业等在内的“社会资本”概念,以期充分利用其在融资等方面有资源优势,发挥引领示范效应。这样广义的社会资本有利于PPP模式的推进,但是考虑到国企具有与地方政府有天然联系、资质较好、融资渠道通畅等得天独厚的优势,自然会在PPP项目中抢占先机,导致民间资本在参与PPP时腹背受敌,国资对民资的“挤出效应”明显。

而民间资本积极参与才是健康有活力的PPP,才能通过市场化运作,充分发挥保障基础设施和公共服务的质量和效率,践行“收益共享、风险共担”的合作理念。

各方必须全面贯彻会议精神,支持和引导政策落地,促进民间投资健康发展。

2. 认真抓好督查和评估调研发现问题的整改落实

此次,国务院促进民间投资政策落实情况专项督查重点也包含了PPP模式的发展情况,结果发现PPP在一些地方遇阻,具体保障机制亟须落实和完善:在一些PPP项目中,有的民间资本想进却进不去,部分PPP项目是为国企量身定做的;有的缺乏有效的机制保障民营企业投资收益,导致民间资本持币观望;民营企业在某些方面无法享受公平的优惠政策,无法得到公平竞争的环境,难以获得平等的发展机会等等。

针对督查中存在的问题,各部门要“对号入座”,逐项检查,及时整改,研究完善相关配套政策。

3. 继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革

PPP模式是政府职能转变的重要尝试,政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份,既是政策的制定者也是项目的参与方,对PPP项目的成败有着决定性的作用,对政府的执政能力提出了挑战。

针对部分地区存在重审批、轻监管、少服务等问题,要求有关部门进一步清理行政审批事项,放权给市场。加快构建权责明确、透明高效的事中事后监管体系。聚焦薄弱环节,全面提升政府服务能力和水平。

4. 努力营造一视同仁的公平竞争市场环境

PPP中已现国资对民资的“挤出效应”,民营资本普遍反映,在市场准入条件、资源要素配置、政府管理服务等方面,难以享受与国企同等的“国民待遇”,需要营造公平竞争的市场环境,保障民营资本的合法权益。

各级政府要全面开始自查,破解民营企业在PPP投资中面临的各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”难题,取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款,加快健全公平开放透明的市场规则,切实营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。

5. 着力缓解融资难融资贵问题

PPP项目所需的资金量大、周期长,对民营资本的资金筹集能力提出了极大的考验,融资难融资贵是掣肘PPP发展的关键因素。

针对民营资本反映的申请贷款中间环节多、收费高、难度大,一些银行惜贷、压贷、抽贷、断贷行为,银监会要抓紧会同有关部门开展专项检查,督促银行业金融机构严格落实支持实体经济发展的各种政策措施。

6. 切实降低企业成本负担

在经济下行的大环境下,面对微利的PPP项目,民营资本面临着巨大的经营压力,参与意愿不强。正在开展正税清费,实施“营改增”改革试点等工作,目的是降低企业负担,规范税费制度。但目前一些措施还不够落实,未能充分享受国家出台的优惠政策,有的地方各种评估收费多,甚至仍然存在乱收费、乱摊派情况。

因此,要加大工作力度,进一步抓好固定资产加速折旧、小微企业所得税优惠、阶段性降低“五险一金”费率等政策落实,为民营资本“减负”。

7. 强化落实地方政府和部门的主体责任

为充分调动民间投资的积极性,促进民间投资健康发展,有关部门要切实履行责任主体,及时沟通协调,分工明确,督促落实,有效解决民营资本反映的突出问题。

考虑到PPP模式涉及多个部门:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,尚未明确主管机构,令民间资本无所适从。基于此,地方政府和部门应尽快找准自身的定位,理清各自的职能范围,协调推广PPP。

8. 加大政策解读和舆论宣传力度

促进民间投资是政策所指,民心所向,通知要求健全完善政策发布和政策解读的公开机制,加大政府信息数据开放力度,重视榜样的推广和问题披露,希望营造民间投资良好舆论环境,畅通信息服务渠道。

相信在相关政策的支持和舆论宣传的指引下,民间资本的投资渠道会更加通畅,具备投资价值的PPP项目自然会受到民间资本的青睐。


附件:

国务院办公厅关于进一步做好
民间投资有关工作的通知
国办发明电〔2016〕12号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  党中央、国务院高度重视促进非公有制经济和民间投资健康发展。习近平总书记强调,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。李克强总理指出,要尊重和维护企业市场主体地位,不断深化改革,推动政策落地见效,稳定市场预期,进一步调动民间投资积极性,激发民间投资潜力和创新活力。针对近期民间投资增速有所回落,为促进民间投资健康发展,国务院部署开展了促进民间投资政策落实专项督查和第三方评估调研。6月22日,国务院常务会议听取了专项督查和第三方评估调研情况汇报,对做好民间投资有关工作提出进一步要求。为深入贯彻落实党中央、国务院领导同志重要指示精神和国务院常务会议部署,经国务院同意,现就有关事项通知如下:
  一、充分认识促进民间投资健康发展的重要意义
  近几年来,非公经济实力不断增强,已成为稳定我国经济的重要基础。非公经济创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业,民间投资已占到全社会固定资产投资的60%以上。促进民间投资健康发展,既利当前又惠长远,对稳增长、保就业具有重要意义,也是推进结构性改革特别是供给侧结构性改革的重要内容。
  各省(区、市)人民政府、各有关部门要全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,牢固树立新发展理念,认真落实中央经济工作会议和《政府工作报告》部署,按照国务院常务会议要求,推动《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)各项政策落实,促进民间投资回稳向好,更好发挥民间投资主力军作用。
  二、认真抓好督查和评估调研发现问题的整改落实
  促进民间投资政策落实专项督查和第三方评估调研发现,在部分地区、部分领域,存在着政策措施不落地、政府职能转变不到位、民营企业融资难融资贵、难以享受同等“国民待遇”、企业成本高负担重等突出问题。各省(区、市)人民政府、各有关部门要“对号入座”,逐项检查,及时整改,举一反三研究完善相关配套政策和实施细则,切实加强和改进本地区、本部门、本系统促进民间投资各项工作,确保取得实效,并于8月15日前将阶段性整改结果和下一步整改工作重点报送国务院办公厅,抄送国家发展改革委。
  国家发展改革委要会同有关部门成立督导组,从7月中旬开始,对民间投资体量大、同比增速下降较快和近期民间投资增速滞后的省(区、市),组织开展重点督导。
  三、继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革
  本届政府成立以来,以简政放权为“先手棋”,不断推动政府职能转变,激发了企业活力。但一些民营企业反映,部分地区仍然存在重审批、轻监管、少服务等问题,相关行政审批链条未见明显缩短、审批效率没有明显提高,“双随机、一公开”未全面推开,重复检查较多,政府服务缺位。各省(区、市)人民政府、各有关部门要进一步清理行政审批事项,及时破除各种关卡,该取消的行政审批事项要坚决取消,该给市场的权力要尽快放给市场。全面推行“双随机、一公开”监管模式。加快构建权责明确、透明高效的事中事后监管体系。聚焦薄弱环节,全面提升政府服务能力和水平。
  今年下半年,国务院审改办要会同有关部门,对“放管服”改革落实情况进行专项检查。
  四、努力营造一视同仁的公平竞争市场环境
  国务院关于促进非公有制经济和民间投资健康发展的相关文件,已明确对各类市场主体实施公平准入等原则和一系列政策措施。但民营企业普遍反映,在市场准入条件、资源要素配置、政府管理服务等方面,仍难以享受与国有企业同等的“国民待遇”。各省(区、市)人民政府、各有关部门要对照国家政策要求,坚持一视同仁,抓紧建立市场准入负面清单制度,进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入,在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛,在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措,促进公平竞争。
  各省(区、市)人民政府要针对自行出台的政策,开展全面自查,坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款,加快健全公平开放透明的市场规则,切实营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。有关自查情况于8月15日前一并报送国务院办公厅,抄送国家发展改革委。
  五、着力缓解融资难融资贵问题
  近年来国务院连续出台一系列措施缓解中小微企业融资难融资贵问题,取得了积极成效。但融资难融资贵依然是民营企业反映强烈的突出问题之一,民营企业申请贷款中间环节多、收费高、难度大,一些银行惜贷、压贷、抽贷、断贷行为时有发生。银监会要抓紧会同有关部门开展专项检查,督促银行业金融机构严格落实支持实体经济发展的各项政策措施。要切实做到“三个不低于”,即对小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、小微企业贷款户数不低于上年同期户数、小微企业申贷获得率不低于上年同期水平;要坚决查处银行涉企乱收费;要引导金融机构运用大数据等新技术,创新适合中小微企业的融资模式,推动大型商业银行扩大服务中小微企业业务。各省(区、市)人民政府要主动作为,积极推动改进金融服务,拓宽民营企业融资渠道,降低融资成本,推进政府主导的省级再担保机构基本实现全覆盖。
  全国工商联、新华社等要加强对民营企业融资状况调研评估,及时反映企业诉求。
  六、切实降低企业成本负担
  国务院要求有关方面开展正税清费,实施“营改增”改革试点等工作,目的是降低企业负担,规范税费制度。但民营企业反映,目前一些措施还不够落实,未能充分享受国家出台的优惠政策,有的地方各种评估收费多,甚至仍然存在乱收费、乱摊派情况。各省(区、市)人民政府、各有关部门要加大工作力度,进一步抓好固定资产加速折旧、小微企业所得税优惠、阶段性降低“五险一金”费率等政策落实。要抓紧对涉企收费情况进行全面自查、集中清理,坚决砍掉不合理收费和中介服务环节。
  财政部要会同国家发展改革委等有关部门,抓紧开展涉企收费清理情况专项检查,推动降低企业成本,切实减轻企业负担。审计署要将涉企收费审计作为政策落实跟踪审计的重点内容进行跟踪。
  财政部要会同有关部门抓紧部署清理政府对企业各种欠款的专项工作。各省(区、市)人民政府、各有关部门要在规定时间内依法依规解决拖欠各类企业的工程款、物资采购款以及应返未返保证金等问题。
  七、强化落实地方政府和部门的主体责任
  各省(区、市)人民政府、各有关部门要切实履行主体责任,把调动民间投资积极性、促进民间投资健康发展摆上重要议事日程,主要负责同志要负总责、亲自协调,分管负责同志要具体抓督促落实,有效解决民营企业反映的突出问题。
  各省(区、市)人民政府、各有关部门要针对政府违约和政策不落实等问题,建立问责机制,提高政府公信力。要按照建立“亲”“清”政商关系要求,完善政企沟通机制,充分听取民营企业意见建议,主动改进工作。凡对企业实事求是反映问题进行打击报复的,要依法依规处理,从严追究直接责任人和有关领导人员责任。
  八、加大政策解读和舆论宣传力度
  各省(区、市)人民政府、各有关部门要健全完善政策发布和政策解读的信息公开机制,及时回应社会关切,进一步营造民间投资良好舆论环境。要加大政府信息数据开放力度,畅通为民营企业提供信息服务的有效渠道。要重视总结推广政府管理服务中的好做法、好经验,曝光不作为、乱作为案例。要主动唱响中国经济光明论,释放积极信号,提振发展信心,稳定和改善市场预期。
  各省(区、市)人民政府、各有关部门要按照本通知精神,进一步做好民间投资有关工作,重要情况及时报告国务院。


国务院办公厅
                           2016年7月1日

 

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