1、盘活存量资产的具体PPP操作模式
2、存量项目PPP运作模式的选择
3、存量项目PPP模式探析
4、PPP模式在存量城市道路项目中的应用研究 ——以某市市政道路工程为例
盘活存量资产的具体PPP操作模式
87号文出来后，不仅地方官员对基础设施类项目融资是否合法合规乱了阵脚，金融机构对之前操作的政府购买服务项目的后续处理也摸不着头脑。一些项目已经开工建设，后续的融资怎么办？
从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，财政部联合多部委展开新一轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，力度是非常大的。
其实87号的出台让我们不难联想起2014年新预算法和43号文的影响。为了化解潜在的地方债风险，2014年通过的新预算法将野蛮生长的地方政府债务纳入预算管理，明确地方政府举债的合法渠道就是发行地方政府债券。2015年确定地方政府债务限额给出举债天花板，并通过推行发行政府债券置换存量债务来延长还债期限，降低地方利息支出负担，推广PPP模式来吸引社会资本介入公共服务领域，减轻地方财政压力，缓解债务风险。43号文之后，地方政府举债的合规途径就三种：一是发行地方政府债券；二是规范的操作PPP；三是或有债务。发改委审批的基础设施项目在经历“四万亿”政策强刺激后，市场形成了大量存量资产，在87号文严控政府购买模式之后，地方政府钱紧，TOT、ROT被再次专门推出，并当作化解地方政府性债务风险和实现地方融资平台公司存量公共服务项目转型的适用“工具”。
所以，87号文出台后又有很多基础设施存量项目需要通过规范的方式去处置。而《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》也并不是一个新的提法，也是对之前政策的重申。通知明确指出要盘活能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域的大量优质存量资产。政府拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。说白了就是通过对现有资产整合、引入资金，解决目前基础设施和公共领域建设资金不足的难题。
其实早在PPP之初，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发［2014］60号文规定：积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》国办发〔2015〕42号中要求：化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。在2015年2月13日，财政部财建〔2015〕29号《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》中也提出：为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造。TOT模式对于盘活政府存量资产、促进政府转型、促进民间投资有较大意义，得到国家层面力推。由于是存量项目，完工风险和市场风险小，也符合银行的风险偏好。
那上述提到的TOT模式有哪些特点，它的适用范围以及在实际中的操作流程是怎么样的？我们一起来做分享。
目前将存量资产运用PPP模式盘活，主要有两种形式，即TOT和ROT。
TOT（转让-运营-移交），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20~30年。
ROT（改建-运营-移交），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20~30年。
TOT模式的适用范围是能有长期、稳定现金流量的已建成项目，尤其适用关系到国计民生的基础设施类项目。项目的所有权归政府，经营权在项目合作期内归项目公司所有，政府的风险较小，前期政府投入的成本较低，可持续发展能力较强。
由于项目的建设已完成, TOT模式仅通过项目经营权和(或)所有权移交来完成一次融资。TOT模式中没有建设这一环节,只有对转让资产进行评估需要花费一定时间,但是对资产进行评估可能会涉及评估值过高或者过低，通常我们会作为存量债务来处理，委托运营的部分还是要通过公开的招投标程序来完成的。但这两项工作可以同时进行。从而使项目运作周期大大缩短。政府可以把项目所得资金迅速投入到下一个项目中去,既实现了有效融资,又加快了其它公用设施的建设。
TOT模式是购买已有存量基础设施和经营权,既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务的风险,又能尽量取得收益,从而回避了项目工程建设中可能遇到的各种风险。
TOT运作模式操作流程
（一）实施方案的制定及报批
113号文中规定：对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
92号文规定：新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
TOT既然是PPP的一种具体操作模式因此，它的操作流程和一般的PPP模式无异，也应该按照一般操作PPP的方式走“两评一案”的编制审批及采购流程。
（二）确定受让方的选择方式及操作流程
根据我国已经完成的TOT项目的经验，完全竞争性的公开招标方式具有操作程序规范、项目条件成熟、转让价格合理以及成功率高等优点，应该成为转让方选择TOT项目受让方的首选方式。招标方式选择TOT项目的受让方，其程序与PPP模式大致相同。
TOT过程中有一个非常重要的环节就是需要进行国有资产评估。受让方需要买断某项资产的全部或部分产权和经营权，会发生产权的转让行为，要求对现有资产进行合理的估价。一般来讲，转让资产是基础设施，属于国有资产，估价过低，会造成国有资产流失；估价过高，则会影响受让方的积极性。这就需要处理好资产转让与国有资产正确估价的关系。一般会将存量资产作为存量债务来处理，一笔债务需要偿还那就加上资金的时间成本算一个值。这样就避免了价值评估过程中估值高低的问题。是否可行，需进一步探讨。
来源：锐思维咨询 吴代红
存量项目PPP运作模式的选择
李克强总理7月5日在国务院常务会上提出“要拿出更多优质资产、通过政府与社会资本合作模式引入各类投资,回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,实现良性循环。”为落实总理指示精神,发改委印发了《关于加快运用PPP模式,规范有序盘活基础设施存量资产有关工作的通知》的文件,加快地方政府推进存量资产运用PPP模式,盘活有效资产。笔者基于自己的认识和对存量PPP项目的操作经验,对存量项目的特点、政策规定、运作模式选择的要点进行分析,希望能够对存量PPP项目的操作有所帮助。
一、存量资产PPP项目的特点
自从王守清教父将PPP比作是一场婚姻而不是一场婚礼,PPP项目婚姻说大行其道,借用此种说法,新增PPP项目更像是新婚的夫妇,新婚燕尔,甜甜蜜蜜也更容易磕磕碰碰,存量PPP项目可比作是二婚待嫁的娇娘,与新婚相比,特点是:
1. 选择更挑剔,经过初婚,在大家知根知底的更多,本身也具有了一定的经济条件,很可能融资更容易一些(融资成本更低)
与新建PPP项目相比,存量PPP项目运作成本更低、收益更高,一方面,由于存量资产PPP项目多属于垄断性经营权的经营,对政府补贴需求小,且融资后没有还本付息压力,另一方面,政府部门和社会资本可以取长补短,发挥各自的优势,以最有效的成本提供高质量的服务。
2.存量的PPP项目更像是二婚的PPP婚姻,考虑更实际一些,不像是新婚,那么烂漫,需要更多呵护,因此风险更小一些。(市场风险更小)
一是存量资产PPP 项目数据相对透明,前期调研、设计、审批等时间较短,项目运作周期短、见效快;
二是存量资产PPP 项目的重点在于对城镇公共资源的高效运营,建造环节所占比例较低,大幅降低了社会资本在项目前期建设方面的投资资金压力;
三是存量资产PPP 项目拥有长期稳定的资金收入来源,无论是项目补贴现金流还是项目正常现金流收入,其历年数据都可以核实查证,只要设定收益合理,就能够大幅增加对社会资本的吸引力。
3.经过第一次婚姻,二婚的时候很可能不像初婚,没有那么多经验,需要听父母之命,媒妁之言来参考,很可能更有主见(政府话语权更强)
与新建PPP 项目的“摸石头过河”不同,在存量资产PPP 项目中,政府对公共资源拥有成熟的管理、运营、监督、考核体系,能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权,其长期积累的经验有利于明确绩效要求,与社会资本科学划分各自的权利义务边界,有利于发现风险点,构建合理的风险共担机制,有利于健全完善利益分配机制,既满足社会资本的合理回报要求,又可以维护公共利益。
4.二婚的家庭,很可能是会更放心的过日子,有了良好的经济基础,市场风险较好,那么在市场上找钱会更方便一些(推进资产证券化更快)
稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件。存量资产PPP 项目不需要经过长时间的建造过程,一旦完成前期工作,甚至可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入,从而增强社会资本对未来现金流的良好预期。存量资产PPP 项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模,提前设计出合适的资产证券化产品,与项目同步推进。
二、关于存量PPP项目的相关政策规定
关于存量项目采用PPP模式,主要有如下的政策规定:
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号) 第十二条:“政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式,将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”
国务院转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)第十三条:“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目。”
国务院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)第十五条:“托管现有的开发区,享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作(PPP)模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。”
国家发改委《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[2015]1610号)第五条:“支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产,广泛吸引社会资本参与,扩大铁路建设资金筹集渠道,优化存量资产结构。”
国家发改委《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经[2015]488号)“盘活现有重大水利工程国有资产,选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式,吸引社会资本参与,筹得的资金用于新工程建设。”
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号) “存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。”
财政部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号) “循序渐进,逐步推广。坚持盘活存量、用好增量、分类施策。”
财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号): “坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费项目为主,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险,当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目,可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目,可按照PPP模式改造”
国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号):“积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环”
三、存量项目的运作模式
根据目前相关政策,存量项目采用PPP模式可以选择以下的运作方式:
1. 委托运营(Operations & Maintenance,O&M)
是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
2. 管理合同(Management Contract,MC)
将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。这种模式与政府购买服务的相关规定相契合,建议采用购买服务的模式。
3. 转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)
将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式,合同期限一般为20-30年。
4. 改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)
在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式,合同期限一般为20-30年。
5. 转让-拥有-运营(Transfer- Own-Operate,TOO)
TOO是发改委1266号文提出的新模式,是将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,项目公司拥有项目的产权,并负责运营、维护和用户服务,不涉及到项目的最终移交,应该与股权转让相类似。
6.存量项目打包
把存量项目相关联的上下游些项目,进行打包,包括存量项目的运营、打包项目的投资建设和运营。如安庆市污水处理一体化项目,在规划区范围内存量污水处理设施的统一运营管理、增量污水处理设施的统筹规划建设、技术可行前提下污水收集管网的连通和动态调水,实现污水处理设施整合建设和运营管理的规模效益和协同效应,从投资运营体制和管理监督体制角度出发,消除污水厂网设施建设和管理中存在的痼疾。
四、存量项目PPP运作模式的选择
1.特许经营权
存量项目的特许经营权有的是在政府手中,也有的项目是以特许经营等方式建设,在原有经营者的手中,在选择运作模式时,将涉及到原资产的处置,根据不同的项目,可采取提前终止、吸收、切割等解决方案。
2.交易范围
存量项目在选择PPP模式时应分清资产交易的范围。
二是存量资产交易的经济性,经济性越高,越有利于提升项目的市场价值,从而更有利于项目交易的成功;
三是存量项目交易要兼顾融资需求,交易范围直接影响着项目的交易总额。
3.产权交易
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定:“产权转让原则上通过产权市场公开进行”根据《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等文件规定,PPP项目社会资本选择适用于政府采购程序,具体到存量项目运作方式,目前操作模式既有选择公开招标的,也有组合方式的,为避免违规风险,如果条件许可,我们建议采用国有产权转让模式+公开招标方式同时进行,如不进场交易,也应向有关部门审批。
4.税赋
存量资产PPP项目而言,其一般由处于运营期的存量公共服务项目改造而来,实践中多采用转让—运营—移交(以下简称“TOT模式”)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式等方式,在选择具体的模式时,要根据不同模式税赋承担水平综合考虑。
5.资产转移的难度
存量资产选择运作模式时,应对原有资产转移的难度进行综合分析
三是对资产转移涉及到所有制转换的问题。
6.存量项目转换的示范作用
通过PPP模式,盘活优质存量资产,转让所得用于新建基础设施和公用事业项目,形成良性的基础设施及公用设施的投入、退出机制,对相关行业起到的引领示范作用。（转自中国PPP门户网，原标题《连国栋：存量项目PPP运作模式的选择》）
存量项目PPP模式探析
本文作者廖睿、张吉宁、彭严、代家杰就职于北京炜衡律师事务所。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）相继提出通过实施存量项目改造转型为PPP项目来切实化解政府存量债务。财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中，地方融资平台公司存量项目就占22 个。
长期以来，由于国有资产、公共资源等存量资产处于各部门、单位分散占有、使用或管理的状态，仅依靠行政手段整合、盘活“沉睡”存量资产，难度较大、效率不高。在当前政府举债不可持续的情况下，运用PPP 模式盘活存量资产，借助市场力量突破改革障碍，实现公共资源的市场化运营，不仅能够全面提高存量资产使用效益，还可以有效解决地方债务问题，破解推进城镇化过程中融资难题，对探索城镇化建设融资新机制有着极其重要的意义。
本文通过对存量项目PPP模式相关法律法规的梳理，结合不同类型的实务操作，分析存量项目PPP模式的优势和完善措施。
（一）《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
来源：财政部 时间：2016年9月24日
l 第二章“项目识别论证”第五条：新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
l 第五章“项目资产负债管理”第二十九条：各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理，督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
l 第五章“项目资产负债管理”第三十条：存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。
（二）《政府和社会资本合作模式操作指南》
来源：财政部 时间：2014年11月29日
l 第二章“项目识别”（一）“政府发起”第二句：行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
l 第二章“项目识别”（二）“社会资本发起”第七条第二款：对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
l 附2“名词解释”第8条：委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
l 附2“名词解释”第9条：管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
l 附2“名词解释”第12条：转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
l 附2“名词解释”第13条：改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
一是对已经建成的公共服务、公共设施项目，即存量项目，可以通过转让―运营―移交（TOT）、改建―运营―移交（ROT）等PPP 运作模式进行转换。从化解债务的角度出发，将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为 PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，可以把原来的政府性债务转换为非政府性债务，可以腾出资金用于重点民生项目建设。二是对于其他存量资产，比如，公共设施物业管理资源，包括公路和道路绿化养护、城市环卫保洁等；大型建筑桥梁等公共设施、大型文化体育活动冠名权，以及依附于城市生态环境、文物古迹和旅游资源等公共所的冠名权等；依附于市政公用设施所从事的经营项目，包括户外广告、公共停车场、城市道路停车点、流动经营点、旅游景点项目、道路营运权等；国有闲置资产、行政事业单位出租出借资产、国有经营性资产，等等，进行深入挖掘，整合、改造、包装形成 PPP 项目。通过 PPP模式集中配置这些城镇公共资源，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。
——新沂市污水处理厂改扩建
2016年6月4日，新沂市首个PPP项目，同时也是被纳入江苏省示范库的新沂市污水处理厂改扩建项目正式签约。
（一）项目范围
新沂市污水处理厂改扩建PPP项目包括新沂市城市污水处理厂提标改造工程及经济开发区污水处理厂二期扩建工程。新沂城市污水处理厂设计处理规模7万吨/日，2001年投入商业运营，出水水质一级B。提标改造工程计划将出水标准提高到一级A。新沂市经济开发区污水处理厂一期工程设计处理规模为1万吨/日，二期工程计划扩建1万吨/日，出水水质为一级A。
（二）PPP合作方式
该污水改扩建项目特许经营期为25年（含建设期1年），拟采用ROT（重构-运营-移交）的运作方式（本项目工程施工须按国家相关规定通过招投标方式发包）。
政府与社会资本合作方投资共同成立PPP项目公司，按股权比例分享收益。政府方以经济开发区污水处理厂存量资产作价出资，占股49%，并将城市污水处理厂存量资产以应收债权的形式投资注入项目公司。社会资本以现金形式出资，占股51%。特许经营期满后，项目公司应向新沂市住建局无偿移交完好的项目设施、技术设备及运营资料等全部资产及其全部权益。
项目交易结构图
（三）交易结构设计
在保证项目参与方股权比例不变的情况下，将经济开发区污水处理厂存量资产作价股权出资，并将城市污水处理厂存量资产以应收债权投资的形式注入项目公司。项目公司成立后，项目公司需支付政府方对应的城市厂资产对价。
这种交易结构的优势是，其一，项目资本金比例约占总投资的35%，较前一种交易结构下的资本金比例有明显下降，两厂污水处理服务单价也有明显下降；其二，政府方在项目运作初期即可盘活8000多万的资产，由于其是以城市污水处理厂存量资产价值作为债权进行投资，充实地方财政。如此，这种交易结构的设计不仅有效盘活了政府存量资产，同时有效减轻了政府财政负担，可谓一举两得。
（一）大力降低市场风险
一是存量资产 PPP 项目数据相对透明，前期调研、设计、审批等时间较短，项目运作周期短、见效快；二是存量资产 PPP 项目的重点在于对城镇公共资源的高效运营，建造环节所占比例较低，大幅降低了私营部门在前期建设和实物资本投资方面的资金压力；三是存量资产 PPP 项目拥有长期稳定的资金收入来源，无论是项目补贴现金流还是项目正常现金流收入，其历年数据都可以核实查证，只要设定收益合理，就能够大幅增加对社会资本的吸引力。
（二）显著减少融资成本
与传统融资模式相比，PPP 模式能够在基础设施和公用事业领域吸引社会资本参与，既能有效缓解短期政府财力不足，减少财政支出压力，又能有效提高这些领域经营效率的提升和公共服务质量的改善，同时还能加快政府职能转变，提升政府履职能力。与融资性的新建PPP 项目相比，存量资产PPP项目运作成本更低、收益更高，一方面，由于存量资产 PPP 项目多属于垄断性经营权的运营，其对政府补贴需求小，且融资后没有还本付息压力，另一方面，政府部门和私营部门可以取长补短，发挥各自的优势，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
（三）加快推进资产证券化
稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件。存量资产PPP项目不需要经过长时间的建造过程，一旦完成前期工作，甚至可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入，从而增强社会资本对未来现金流的良好预期。存量资产 PPP 项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模，提前设计出合适的资产证券化产品，与项目同步推进。
（四）有效加强政府话语权
与新建 PPP 项目的“摸石头过河”不同，在存量资产 PPP 项目中，政府对城镇公共资源拥有成熟的管理、运营、监督、考核体系，能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权，其长期积累的经验有利于明确绩效要求，与私营部门科学划分各自的权利义务边界，有利于发现风险点，构建合理的风险共担机制，有利于健全完善利益分配机制，既满足私人资本回报的要求，又可以维护公共利益。
（一）注重夯实基础性工作
要加强智库建设，存量资产 PPP 项目涉及面广、情况复杂，需整合各部门、各类型专家，打造能够提供咨询、政策、法律、运营等各方面、全阶段智力支撑的专家库。要建立“能进能出”的制度安排，对一定期限内仍无法落地实施的候选示范项目，应退出项目库，实现项目库动态管理。要构建统一的公共资源交易平台，逐步实现公共资源交易全过程电子化，并依托交易平台建设打造 PPP 综合信息平台，及时向社会公告和发布存量资产PPP项目相关信息，并为PPP项目提供专业服务和智力支持。
（二）加快完善制度建设
推广存量资产PPP模式，促进社会资本进入现有公共设施与服务领域，要根据存量资产特点和我市实际，修订完善现行 PPP 制度体系，着力解决存量资产PPP 项目运作与现行制度之间的衔接协调问题；要界定好政府和社会资本的权利和责任关系，建立完善相关配套制度，不断优化利益共享与风险分担机制，增强管理过程的法治化、透明化和系统化；要构建存量资产PPP 项目全过程绩效管理体系，通过设定绩效目标管理、实行绩效监控、开展绩效评价、强化结果应用等方式，维护好公共利益，避免因项目实施影响社会稳定造成政策变更。
（三）健全政策扶持体系
一是要保障项目前期经费。对批准的存量资产PPP 试点项目，根据项目实际情况安排相应的前期工作经费，做到调研工作扎实、民意了解充分、项目设计合理。二是要加大资金扶持力度。考虑到存量资产PPP 项目落地周期短、见效快，对符合条件的存量资产PPP 项目，各地方应积极上报争取中央、省级财政等支持，并优先安排地方财政资金专项补助。三是要减少改革成本。根据现行税费政策，存量资产或其经营权的移交都会产生大量的 PPP 项目税费成本，将在较大程度上减少政府改革收益、降低改革积极性，应积极采取措施，尽量减免该类项目资产或其经营权转让环节的相关税费。
（四）大力开展项目示范工作
财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中，地方融资平台公司存量项目就占22 个。各地应抓紧研究确定一批存量资产转型 PPP 示范项目，尽快开展实地调研和前期准备工作，严格筛选出适宜采用 PPP 模式的项目，充实地方 PPP 项目库，并推动项目落地。为保持项目示范工作的连续性、稳定性和示范性，要针对存量公共资产资源进行调研、论证、分类、包装，力争更多项目入库。
1、谢冀源：《存量资产PPP模式探索》，《行政事业资产与财务》经验撷萃 （2016年16期）
2、岳意定、黄雄艳：《政府融资平台存量项目PPP模式的资本结构选择模式》，湖南示范大学社会科学学报2016年02期
3、周婷：《存量PPP项目落地经验探析——以新沂市污水处理厂改扩建为例》，来源：环卫科技网
PPP模式在存量城市道路项目中的应用研究
——以某市市政道路工程为例
城市道路建设是我国城市发展的基础，由于长期处于政府的垄断状态下，政府意识到必须走公共服务社会化的道路，将市场化的竞争机制引入城市道路建设之中。鉴于城市快速通道作为市政工程类项目，属于公益性基础设施，具有广泛的使用空间；且目前全国通过PPP方式运作的存量道路项目较少，因此，本文以某市市政道路存量项目（下文简称“本项目”或“该项目”）为背景案例，分析PPP模式下该项目的运作思路和运作模式，体现PPP模式在存量市政道路方面的积极影响，发挥PPP模式在存量道路项目中可复制的标杆效应。
本项目作为一条快速通道，直接承担该市中心区对外的快速交通疏散功能，缓解城市交通拥堵状况，满足城市交通发展的需要。道路总长约32.5公里，总概算约为146亿元，由该市市建委负责组织投资建设。
该项目前期由该市财政局、市建委、某建设公司三方共同签订BT建设合同，以BT融资方式建设该条快速通道。政府通过分期回购的方式，5年内偿还BT建设方的项目建造投入。从权属上项目资产属于政府所有，政府对BT建设方形成BT债务，纳入政府债务的范围内。
1、存量项目PPP运作有效化解政府债务
通过PPP模式运作，政府并不直接拥有项目资产，而是将资产的部分权益转让给社会资本，由社会资本向政府提供项目的可用性服务和运营维护服务，保障市政道路的城市功能稳定，政府并不对项目公司形成直接债务，而是按照政府购买服务的方式，在PPP项目协议中约定将购买服务的费用纳入财政预算中。
因此，存量项目采用PPP运作方式对化解政府债务具有非常典型的意义。
2、提高运营维护服务能力，优化运营管理机制
在市政设施项目的运营维护中引入PPP模式，可实现政府监管与企业运作相分离，促进转变政府职能和公共服务的供给方式，社会资本通过企业化运作，在政府绩效考核监督下，有助于提高市政设施的公共服务效率，有助于建立独立、公正、可行和高效的监管机制。
3、降低财政负担，提高政府资金使用效率
市政道路存量项目采用PPP模式，将原有BT模式下的支付时间拉长，可以有效降低财政负担，通过撬动社会资本投资，使财政承受能力匹配更多的项目建设需求，促进政府资金使用效率的提高。
4、使建设项目获得较低成本的资金
当前国家对PPP模式进行大力支持，各金融机构对PPP项目的支持力度都较大。该项目通过PPP运作，可以以基准利率获得金融机构的贷款，且周期较长，这是其他建设模式所不能比拟的融资优势。
而该项目BT建设方实际的融资成本要高于基准利率，因此，借助PPP运作可以用较低成本的资金置换BT建设方的高成本资金。
5、PPP模式有利于促进平台公司转型
今年的人大会议上，李克强总理在政府工作报告中谈及PPP项目时提出，“发挥有效投资对稳增长结构的关键作用。深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”
2015年国务院办公厅联合相关部委出台国办发（2015）42号文，文件放开了国有政府投融资平台公司参与PPP项目的限制，使PPP社会资本市场更加活跃。
本项目积极响应国家政策，顺应PPP发展思路，允许国有政府平台公司参与社会资本的竞争，为国有政府平台公司转型提供了很好的机会，有助于平台公司发展经营性业务，构建和优化平台公司的收入机制，进行市场化转型。
（一）项目运作模式
结合项目特征及国家政策，本项目采用在建工程TOT运作方式，即“移交-运营-移交”模式。通过公开采购社会资本回购项目工程资产，不再占用BT建设方资金，降低项目整体建设成本，延长政府付费期限，化解政府存量债务。
本项目运作中，无须政府对现有道路资产进行移交，而是由社会资本直接对BT建设方进行工程回购，BT建设方将项目移交给社会资本，并由社会资本进行道路的管养维护和道路相关经营性资产的开发经营。
项目公司通过政府支付服务费、经营性开发收入实现合理的投资回报；经营期限结束后项目公司将全部资产无偿移交给政府指定主体。
（二）项目实施思路
1、项目资产转移及回购
由于本项目是市政道路存量项目，项目资产转移及回购的主要条件应在社会资本采购前与BT建设方完成主要谈判工作，并作为采购文件的组成部分。
2、采购社会资本，成立项目公司
通过公开采购方式选定社会资本，并出资成立项目公司。由于本项目考虑到融资需求，项目公司的自有资金应达到整个项目投资的20%，项目公司成立后可以根据融资需要进行增资。
3、签订补充协议
社会资本成立项目公司后，由市政府、BT项目建设方与项目公司签订《项目回购补充协议》变更工程回购主体，由项目公司融资支付BT建设方的项目回购款，项目公司通过回购项目取得道路资产。
在此融资结构中，原有BT融资债务由项目公司直接偿还，实现了政府债务的出表及结构优化。同时由金融机构向项目公司提供贷款，分批次支付项目工程费用。
（三）项目收益来源
本项目政府购买服务的支出纳入财政预算，项目公司以政府购买服务的稳定现金流入以及项目运营维护、经营性开发收入作为还款来源。
图1：项目公司回报机制
虽然属于公益性项目，但本项目仍然存在经营性业务的发展空间，可以对道路规划建设的沿线设施广告、停车场等服务性设施等开发。
（四）关键问题分析
1、税费风险
本项目对存量资产PPP项目未来的税收政策趋势进行了分析，考虑到目前财政部和国家税务总局并未就PPP项目出台专门的税收政策，但是财政部在《政府和社会资本合作项目会计核算案例》（PPP丛书/财政部政府和社会资本合作中心出版）中提出，PPP项目公司取得政府购买服务款项，可固定收益部分即本项目可用性服务费可按照金融资产的利息收入缴纳营业税，即可实现项目公司购买服务收入差额纳税，税率约为5.6%。若财政部未来牵头出台PPP相关税收办法，则很可能按差额缴纳5.6%安排。
因此，在营改增或者出台新的PPP税收政策的情况下，项目公司营业收入纳税额约为政府购买服务和项目公司回购投资差额的5%-6%。
2、道路资产回购
本项目由项目公司通过PPP贷款置换政府BT债务，BT回购时采用一次回购多次支付的方式。回购的事宜由政府（市财政局、市建委和市审计局等部门）负责与BT建设方谈判确定，作为项目社会资本采购的条件。
3、项目资产移交
项目公司运维范围内资产的维护移交由原资产建设单位向项目公司移交，移交时移交单位应提供完整的竣工验收资料。同时，项目公司有权参照国家相关验收标准对资产进行检查检测，项目资产不符合相关标准的，在原建设单位修复达到相关标准前，项目公司有权拒绝接受移交。
结合具体案例分析，在PPP模式下，通过变更BT回购主体，将原有BT融资债务由项目公司直接偿还，盘活存量资产，缓解政府财政压力；借助引入专业运营主体，合理化解传统政府服务供应过程中的风险承担水平；优化运营管理结构，推动城市道路运维能力与效率提升；优化政府监管方式，注重经济效益社会效益相统一。
由此可见，快速通道在建工程领域PPP运作方式具有较强的示范性、创新性和可推广性。
一次以PPP实战、合作为目的会议
【主办单位】
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【协办单位】
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【研讨时间】
2017年09月22日（9:00-17:30）
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