焦点PPP政策:演变与反思

PPP模式逐渐上升为国家意志

“十三五”开局之年，PPP模式已被提高到国家战略高度，对于供给侧改革、“一带一路”、新型城镇化建设而言，PPP正在发挥积极的牵引作用。PPP模式，实质上是一种公共基础设施的项目融资模式，在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。

目前，中国正处于增长速度换挡、经济结构调整，前期刺激政策消化的“三期叠加”期，“稳增长”成为国民经济新常态下的发展目标之一。同时，新型城镇化建设已成为国家重大战略，面对大量基础设施建设需求，地方政府财务状况拮据，强大的基建投资需求和过大的政府债务压力矛盾突出，PPP成为政府破解资金难题的可行的投资模式。为此，自2013年起，国务院、发改委和财政部等相关部门密集出台了一系列法律、法规和政策，力推PPP模式，旨在引导社会资本来增加公共产品领域的投资，推动包括能源、交通设施、水利、市政工程等项目的健康发展。

各部委PPP政策大盘点

从时间上来看，2016年迎来PPP政策发布大潮。2014年，是我国PPP模式探路之年，PPP相关政策较少；2015年是各级政府和社会资本合作的 元年，这一年，伴随着改革的东风，PPP政策密集出台；2016年伊始，为摆脱民间投资低迷困境，各级政府机构纷纷出台政策稳定民间投资，进一步放宽民间资本市场准入、加强和改善政府服务、营造公平竞争的投资环境。

从出台部门看，财政部主导政策的推广和实践。财政部门是推广、实践PPP模式的主要责任部门，绝大部分政策由财政部发布，政策主要内容涉及对PPP项目的财政、税收和金融支持。

从应用领域看，基础设施建设和公共服务领域仍是主流，海绵城市、综合走廊成为热点。PPP政策主要应用于基础设施建设和公共服务领域，主要集中在对于污水 和垃圾处理、公路、铁路、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。2015年以来，政府要求以海绵城市和地下管廊建设为重点，突破基础 设施建设，海绵城市和地下综合走廊逐渐成为PPP政策热点。

PPP大热后的政策诉求

总体而言，随着我国PPP模式发展进程的加快，PPP政策法规也不断完善，加强了社会资本进入基础设施、公共服务等领域的积极性，不仅为PPP模式的规范提供了保障，也为其进一步发展奠定了实践上的可行性。

但是，我国PPP方面的政策法规还停留在规范和推广阶段，并未像英国、加拿大等发达国家一样，涉及到法律法规建设。当前，我国PPP立法尚未完善，缺乏一套 针对PPP的完整的法律法规体系，且现行法律效力不高，很多政策仍局限在部委规章层面，而制定完善的法律、法规是社会资本参与市政工程、公共服务、交通、 环保、水利等领域投资的保障。发改委正在牵头起草PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》，经历了8次修改后，特许经营法案已起草完成， 发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院。

未来，在PPP创新和发展中，建议加快法律法规建设，推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题。同时注重制定法律、法规保障非政府主体的利益，规范政府和社会资本方的责权利关系。然而，完善法律并不够，还需建立多层次监督管理体系，加强社会监督，为PPP模式的健康发展提供良好的社会环境和稳定的政策预期。