2018年或将成为新时代政府债务元年,PPP模式新机遇


来自:法云网     发表于:2018-03-12 18:28:21     浏览:353次

2018年或将成为新时代政府债务元年

来源:中国投资咨询

作者:王小文、常宏渊 


3月5日上午,李克强总理的《政府工作报告》提出,“抓好决胜全面建成小康社会三大攻坚战”是“做好今年工作”的三大重点内容之一,并明确要求“分别提出工作思路和具体举措,排出时间表、路线图、优先序,确保风险隐患得到有效控制”。 防范化解地方政府债务风险是“三大攻坚战之一——防范化解重大风险”的重要内容。3月5日下午,习近平主席在参加内蒙古代表团审议时强调“要有效化解地方政府债务,紧绷防范化解债务风险这根弦。”

 

“今年是全面贯彻十九大精神的开局之年”,“高质量”已经成为我国经济发展主基调,地方政府也将加速推进地方经济迈向高质量发展。防范化解地方政府债务风险,却是高质量发展开局之年绕不开的坎,2018年也具备了防范化解地方政府债务风险的政策环境。


债务是政府推动高质量发展的最大投资约束



2018年,地方政府依然需要通过财政投入拉动或撬动社会资本,促进地方经济转向高质量发展。地方政府债券、PPP、政府产业基金现在是且未来长期内都将是地方政府投资经济建设仅有的三种资金来源(政府购买服务不能用于基本建设投资),这三种方式均需要有力的实际可用财力(非综合财力)保障。


地方政府每年偿本付息消耗了大量的实际可用财力,严重约束了政府用于经济发展的投资空间。地方政府性债务可分为显型债务和隐型债务,其中显型债务是指2014年底经国家审计署审定纳入地方政府债务系统的地方政府债务,以及2015年后至今新增地方政府债券增加的地方政府债务。2017年底显型债务余额16.47万亿元;隐型债务是指没有纳入地方政府债务管理系统的债务,主要是少量事业单位债务和大量融资平台债务。显型债务到期本金通过地方政府置换债券置换延期,地方政府每年需要安排财政资金支付的是显性债务当期利息、隐型债务到期本息。


2018年出台“194号文”,融资平台融资能力进一步减弱,借新还旧的债务维持方式行将艰难。地方政府为防范债务风险事件发生,将投入更多实际可用财力应付债务流动性风险,政府可用于推动高质量发展的财力将进一步收缩。


被动式债务管理模式难满足新时代化解债务风险要求



防范化解地方政府债务风险的关键是能否有效管控融资平台债务。长期以来,财政对融资平台债务管理方式较为被动。通常采取每年初各融资平台上报政府负有偿还责任债务的还本付息资金需求,然后财政予以安排资金保障。政府财政不了解未来三年至五年内这些债务偿本付息总需求和变动趋势,而政府投资计划通常以三年或五年为周期,两方面信息的错配容易造成财政资金在某年度极端紧张,进而引发债务违约事件发生。


2018年,地方政府应采取主动债务管理方式,盘点存量债务,严控新增债务,分析债务偿本付息资金需求,同时合理预测财政收支形式,掌握可用于拉动经济高质量发展的实际可用财力变动情况,合理搭配融资方。



“开前门、堵后门”的政策文件基本完善



2014年,“43号文”搭起防范化解地方政府债务风险的政策体系,之后不断出台系列细化政策文件。2018年“194号文”的出台,政策体系进一步细化,旨在堵住隐型债务的主要来源——融资平台企业债券的进一步扩张。地方政府债务规模,特别是隐型债务规模的增速基本上被现有政策文件紧紧勒住。


《政府工作报告》提出“防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为”。“开前门、堵后门”政策文件基本完善,为2018年地方政府防范化解地方政府债务风险提供了完善的法规依据。


财政政策、货币政策延续营造稳定有利环境



《政府工作报告》提出“积极的财政政策取向不变,中央对地方一般性转移支付增长 10.9%,增强地方特别是中西部地区财力。优化财政支出结构,提高财政支出的公共性、普惠性,加大对三大攻坚战的支持”,“稳健的货币政策保持中性,管好货币供给总闸门,保持广义货币 M2、信贷和社会融资规模合理增长,维护流动性合理稳定”。


中央对地方一般性转移支付收入是地方财政重要实际可用财力来源。中西部财政实力薄弱省市是地方政府债务风险形势严峻的区域,保持中央对这些地区一般性转移支付的增长是这些地区能够有效防范化解债务风险的重要财力保障。


2018年,地方政府债务最大的风险是流动性风险,特别是融资平台债务的流动性风险。2018年,维护流动性合理稳定的稳健货币政策,为地方政府和融资平台在债务风险总体依然可控的情况下,抓紧利用剩余的狭小融资空间化解债务风险留下了宝贵的契机。

 

最后,能否最终防范和化解地方债务风险依赖于地方经济能否顺利进入高质量发展的快车道,如《政府工作报告》所说“发展是解决我国一切问题的基础和关键。”2018年是新时代高质量发展的开局之年,地方经济发展方式将开始加速转变。经济换挡期,处理好债务风险和发展间的关系显得更为重要和迫切。2018年也是换届之年,防范化解债务风险作为“三大攻坚战”的内容,将不会出现“新人不理旧账”的局面,理清旧账大概率将是新人的首要工作,各地方新一届政府将“提出工作思路和具体举措,排出时间表、路线图、优先序”。新时代,防范和化解政府债务或将在2018年有新的局面。


从政府工作报告看PPP模式新机遇

来源:中国投资咨询

作者:经楚、彭程


李克强总理在今年3月5日的政府工作报告(以下简称报告)中总结了近五年国内经济社会发展成就,并提出了2018年的政府工作目标及重点工作安排。从政府工作报告中可以看到国家在未来几年将对精准扶贫、乡村振兴、新型城镇化建设、棚户改造、污染防治及生态文明建设、高科技及新兴产业、铁路公路等基建投资、污水处理、教育、健康养老等领域加大扶持及改革力度,推进国资国企改革,深化中央与地方财税体制改革。



可以看到,这些领域绝大部分正是PPP模式广为运用的领域,为PPP模式的进一步发展和深化创造了机遇。这意味着在未来几年PPP模式仍将作为地方政府一种重要的项目实施及投融资工具,在提升当地基础设施及公共服务建设水平,改善民生,推动供给侧改革,提高财政资金使用效率等方面发挥积极作用。


根据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库发布的数据,截至2017年12月末,平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14424个,总投资额18.2万亿元,同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元。各地区各行业PPP项目数量和投资额持续增长,表明我国对PPP模式的探索已经取得了明显的成效。但随着近两年政策环境的不断变化,PPP模式的运行呈现越来越规范、审慎的趋势。国家对PPP项目的民资参与度、财政资源利用合理性、绩效管理、风险分配、政府履职及信用度等方面提出更高的要求。这同政府报告中支持民营企业发展、梳理各级政府财政责任、实施财政绩效管理、化解地方债务风险等工作目标同出一辙。


(一)鼓励民资参与PPP项目



李克强总理在政府报告中强调:“支持民营企业发展。坚持‘两个毫不动摇’,坚持权利平等、机会平等、规则平等,全面落实支持非公有制经济发展的政策措施,认真解决民营企业反映的突出问题,坚决破除各种隐性壁垒。构建‘亲清新’型政商关系,健全企业家参与涉企政策制定机制。激发和保护企业家精神,增强企业家信心,让民营企业在市场经济浪潮中尽显身手。……落实鼓励民间投资政策措施,在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目,务必使民间资本进得来、能发展。”


目前,在PPP的实践中,大部分民营资本参与PPP项目还存在融资能力、承揽能力等方面的劣势;在某些重点领域中,也仍然存在对民营企业各种形式的隐形壁垒。但是从财政部今年2月发布的第四批PPP示范项目分析报告来看,今年入选示范项目的评定标准已经向民营企业倾斜。民营企业参与项目143个、投资额2429亿元,占比分别为57.9%和51%,高于前三批落地项目46.9%的民营企业参与率。


但是,垄断领域的开放从来都不是一蹴而就的,“民资进得来”还只是第一步,如何拓展民营资本的发展空间,发挥其灵活、专业、创新优势,需要各级政府进一步研究、落实。国家和地方政府已经开始出台具体办法支持民资参与PPP项目。财政部表示下一步将积极推动示范项目与民营企业对接,继续加大以奖代补资金、中国PPP基金对民营企业参与项目的倾斜力度;省级财政部门也紧随中央号召,如江苏省制定了《关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的实施意见》,通过加大基础设施领域开放力度、夯实民资优先制度保障、降低民资参与门槛、加大扶持力度、建设PPP诚信体系等五大措施鼓励民营资本参与PPP项目。


(二)打好三大攻坚战,PPP助力重点领域工作



政府报告中提出推动重点风险防范化解取得明显进展,加大精准脱贫力度,推进污染防治取得更大成效三大攻坚任务,包括健全规范政府举债融资机制,积极稳妥处理存量债务,对扶贫地区深入推进产业、教育、健康、生态扶贫,补齐基础设施和公共服务短板,从工业改造、农林业改革发展、污水治理等多方面防治污染等具体内容。除此之外,报告还提出大力实施乡村振兴战略、推进区域协调发展战略、提高新型城镇化质量、发挥投资对优化供给结构的关键性作用、提高保障和改善民生水平等多项政府工作建议。


在政府债务融资风险防范方面,PPP是分担政府融资风险,减轻财政压力,盘活存量资源的重要手段。在精准扶贫、基础设施建设、城乡发展、生态保护等方面,PPP也具备很大的适用空间,是政府近年来重点考虑的项目实施方式,并在各个行业领域已取得明显的成效。尤其是在精准扶贫和带动区域发展方面,从财政部第四批示范项目来看,西部地区、连片特困地区推广PPP模式成效明显,PPP对当地经济社会发展也具有较大的助推作用。


此外,在政府报告中表示,今年要完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右,水利在建投资规模达到1万亿元。重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜。实施新一轮重大技术改造升级工程。中央预算内投资安排5376亿元,比去年增加300亿元。这为PPP未来几年的发展也铺垫了广阔的市场空间。



李克强总理在今年的政府工作报告中再次提到,坚持依法全面履行政府职能,政府要信守承诺,决不能“新官不理旧账”。由于PPP生命周期往往会跨越几个行政周期,地方政府如果缺乏契约精神,必然导致社会资本丧失合作信心,使得PPP推广受阻。今年报告再次重申此问题,反应了国家对加强政府诚信建设,建设政府与社会资本合作信用体制的决心。这在财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)和第四批示范项目评审结果也有所体现,进一步强调了规范信息公开、落实责任主体的规定,强化社会监督,发挥项目入库的增信作用。


2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,是决胜全面建成小康社会,实施“十三五”规划承上启下的关键一年。目前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,要围绕建设现代化经济体系,坚持质量第一、效益优先。PPP不仅仅是投融资模式,在为公共服务领域引入管理经验和效率、推进政府职能转变、完善政府工作制度方面具有更重大的意义。2018年的政府工作报告体现了国家对于不断完善制度体系所做出的努力,这必将进一步促进政府与社会资本合作的深化发展。


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