作者：北京德恒（温州）律师事务所 邢旭
随着PPP模式的广泛推广和新型城镇化战略的积极推进，片区开发项目采用PPP模式越来越受到各地政府的青睐。而项目运作方式的选择，关涉PPP模式的回报机制设计、风险分配框架搭建、合同体系设置以及采购方式确定等事项，是PPP模式能否得以成功运作的关键因素。片区开发项目因具有子项目多、综合性强，投资金额大，合作期限长以及与现行法律法规相协调的合规性高等特点，对PPP模式中的运作方式选择提出了远超单个项目的更高挑战。片区开发项目PPP模式运作方式的合理、合法选择，需要将PPP模式作为政府方和社会资本方通过市场化方式提供公共产品的一种合作机制，以风险收益一致为基础，坚持政府方付费效益最大化和社会资本方成本最小化为原则，综合考量土地开发和利用、投融资结构优化以及运营绩效考核因素。
关键词：片区开发 PPP模式 运作方式
随着国家部委和地方政府PPP政策文件的持续出台，PPP项目签约落地的不断增多，各界对PPP这一模式的认识也在逐步深化。可以说，经历了先前的概念普及、理念推广阶段，现在已经进入到PPP实战操作的新纪元。与此同时，在片区开发项目中，引入PPP模式，改变政府主导型的传统做法，成为许多地方的新探索、新选择。据全国PPP综合信息平台项目库季报第2期的统计显示，片区开发作为一级行业项目，截至2016年3月31日，其PPP项目数为447个，占入库总项目数的比例为6%；其PPP项目投资额为8589亿元，占入库总投额的比例为10%。在这样的背景下，如何正确选择、合理设计运作方式，对于采用PPP模式的片区开发项目而言，无疑具有重要的现实意义。
一、PPP模式中运作方式的含义和常见选择
运作方式常常以PPP项目全生命周期中主要环节（如设计（Design）、建设（Build）、投融资（Finance）、运营（Operate）、移交（Transfer）等）和或资产属性（如Own）的英文首写字母组合来表述，如DBFO、BOO、BOT等。它是PPP模式中政府方和社会资本方对项目合作内容的综合表述，是内含双方基本权利义务安排的高度概括。
也正因为如此，人们常常将PPP模式与PPP模式中的运作方式这两个概念互换使用，不同的运作方式即是具体的PPP模式，以致于人们将PPP模式的种类等同于PPP项目运用方式的不同。
严格来讲，PPP模式并不等同于PPP运作方式。运作方式是PPP模式中必不可少的主要组成部分之一，除此之外，风险分配基本框架、交易结构、回报机制、PPP合同体系以及采购方式等也是PPP模式的必备内容。
但是，项目运作方式的选择，却不是上述几个字母的随意组合，它对于PPP模式的意义非常重大。不同运作方式的选择对于具体PPP项目的适应性、回报机制的设计、投融资结构的统筹、风险分配框架的搭建、PPP合同体系的设置以及我国现行法律法规体系下采购方式的确定等主要事项，具有举足轻重的直接影响。
根据国际和国内PPP模式的实践和理论总结，依据不同的主要考量因素，我们将PPP模式中运作方式的常见选择，大体分类如下：
从政府方角度来看，PPP模式可以被认定为一种公共服务提供机制，是政府方和社会资本方通过市场机制的方式共同提供公共产品的一种合作关系。而公共产品尤其是基础设施等有形公共产品，其全生命周期或提供主要包括建设、投资、运营三大环节，并可进一步细分为设计、建设、投融资、运营、移交等内容。
政府方和社会资本方围绕上述内容展开合作，并可根据不同的合作内容选择合适的项目运作方式。通常以建设-运营-移交（BOT）为基本形式，并可进一步演化成设计-建设-融资-运营（DBFO）、设计-建设-运营-移交（DBOT）、建设-融资-运营-移交（BFOT）、建设-租赁-移交（BLT）、甚至包括广义上的建设-移交（BT）等运作方式。
这些运作方式的选择，主要基于双方合作内容的不同而组合，主要反映社会资本方提供服务的基本内容，一定程度上隐含了回报机制中政府付费为主抑或是使用者付费为主的结构设计，也体现了政府方政策指导上的倾向性。如财政部等四部委于2012年12月出台财预[2012463号文后，BT模式已近乎绝迹。
新建项目是从无到有，必然涉及项目的设计和建设内容。而对于已建项目，要么涉及改建、扩建，要么涉及资产出卖等处分行为，与新建项目存在重大区别。因此， PPP模式的运作方式选择，需要注意项目的适应性。
新建项目的运作方式选择，可根据合作内容的不同进行涉及。而对于存量项目，通常以转让-运营-转让（TOT）为基本形式，根据存量项目的不同实际，可选择运营-移交（OT）、发展-运营-移交（DOT，Develop-Operate-Transfer）、改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、委托经营（O&M，Operations & Maintenance）、管理合同（MC）等运作方式。
存量项目PPP模式不同运作方式的选择，对于交易结构中回报机制的付费来源、投融资结构安排，双方风险大小和分配框架的搭建等等方面，均可能具有不可忽视的重要影响。如TOT运作方式中，因为是已建项目，且政府方需要先转让资产，故社会资本方不存在建设风险，而且因转让取得资产权属，对于其融资结构安排具有重大积极意义；又因项目存在运营的要求，使用者付费便成为了回报机制结构中的主要内容，政府方在取得资产转让收益的同时，可大为减少政府财政支出，对项目运营的监管和公共利益的维护成为该运作方式的重心。
从法律上讲，PPP模式本质上是一种有偿合同关系，政府方要获得符合要求的公共产品或服务并支付对价，社会资本方按要求提供公共产品或服务，同时取得回报。因此，付费来源成为PPP模式中运作方式选择时的关键考量因素。
国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中，根据项目本身经营性的有无和大小，将PPP项目分成经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类，与此相对应，付费来源包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。
对于具有明确收费基础，并且经营收入能够完全覆盖投资成本的经营性项目，运作方式的选择主要是通过政府授予特许经营权，采取BOT、BOOT等方式。该运作方式中，社会资本方对于具有现金流的项目经营，在融资结构中有利于采取资产证券化、项目收益抵押等安排，同时，也面临着较大的经营性风险。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，在通过政府授予特许经营的同时，常附加部分补贴或可行性缺口补助措施，采取BOOST（Buid-Own-Operate-Subsidy-Transfer）等方式。该运作方式中，“照付不议”（take or pay）条款常成为政府方需要提供的保障措施之一。且该类项目的经营收费常常受制于公共利益存在价格听证等变数，对于双方风险分配框架和监管架构有着较高要求。
由上可见，PPP模式中运作方式的选择，是一个牵一发而动全身的关键步骤和内容，并非几个字母的简单组合。实践中，运作方式也没有统一的标准可供选择，需要结合项目实际，进行综合考量，创新设计。
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