PPP立法专栏(4)|陈婉玲、汤玉枢:PPP模式的价值

PPP作为作为公共服务供给模式的创新机制，之所以在世界范围内的广泛推崇，得益于其制度价值与优势：首先，PPP模式对公共部门与私人部门均能够形成较好的激励效果。对公共部门而言，政府能够从私人部门获得更多先进的管理技能和专业技术,伙伴关系使政府有更多机会接近顾客，政府能够有效抉择以满足社会公共需要；对于私人部门,PPP的利益与风险分担机制激励其提供优质公共服务,并据此获得投资收益。其次，PPP模式能够以低成本提供公共服务。私人部门拥有诸多的优势,如先进的管理、技术、工艺等，在项目建设中,私人部门极力追求优良的成本收益运行方案以降低运行成本。第三，在公共部门与私人部门之间进行风险分担能够有效的将特殊风险配置给适合管理风险的伙伴,公共服务整体失效的可能性大大减弱，由此得以避免传统模式中政府失灵情况的出现。

与公共服务传统供给模式相比，PPP打破政府垄断与彻底市场化非此即彼的桎梏，通过联接政府与非公共部门在资金、技术、管理等方面的优势，实现比各方单独行动更有利的结果。PPP的本质是合作而非对抗，是混合所有制经济在公共服务领域的创新和运用，尽管参与各方的动机、期望的付出和回报不同，但却可以通过激励相容的制度安排，基于PPP搭建的平台，凝练出共同的目标和利益，实现双赢和良性互动。因此，PPP并非单纯的融资工具和稳增长工具，更是政府职能转变的重要方式，是寻求新型执政方式的重要措施。其价值体现在以下四个方面：

马克斯?韦伯曾经将“官僚体制”描述为权威的、遵循规则和程序、非人格化的层级制，并宣称“一个组织越是接近于他的官僚制模式就可能越有效率，正是官僚制行政管理的较高效率，解释了现代社会中官僚制的广泛扩张。” 然而，官僚制对组织管理的非人格化的过分强调以及盲目追求组织内部结构有序化往往使其暴露出其僵化保守、缺乏创新和效率的弊端。与以竞争为核心的灵活的市场机制相比，官僚机制运行的低效率弊病显而易见。首先，官僚制在提供公共物品是缺乏“利润”的积极机制使其提高生产效率；其次，官僚制无需考虑无数购买者的需求而做作出不同的决策，其只需要根据决策者的要求提供公共物品，只对“单一买者”（上层决策者）负责；再次，政府官僚制在提供公共物品方面不存在竞争而存在垄断，并且是合法的垄断，这种垄断地位使得政府行为没有竞争意识。最后，从经费来源来看，与私人企业必须以公众的回应为生存之本不同，“财政预算”和“拨款供给”使官僚制的经济生命线不受制于公众，因此缺乏以公众为中心的动力。官僚制或趋于“预算”增加，或扩大生产却不考虑民众真正的需求，或基于部门利益追求，导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。因此，官僚制的这些缺陷日益不能适应时代发展的需要，在公共服务领域，科学技术的日新月异，信息化、全球化和高度竞争化时代要求速度、便利、弹性、多样性、人性化的公共服务，而政府公共能力却日益捉襟见肘。

受1929-1933年世界性经济危机的冲击和战争的影响，运用国有化弥补市场缺陷曾是西方国家调控社会经济的重要政策工具。基于公共利益的价值追求，使二战之后的很长一段时间，公共服务主要都由各国政府提供，无论是公共服务项目的投资、建设还是运营，都完全依靠政府供给并管理。然而，进入1970年代以后，西方国家普遍出现的经济滞胀现象使得凯恩斯国家干预主义遭遇质疑与反思。公共部门并不比私人部门见多识广，设备和人员缺乏，对信息的收集和处理能力有限，官僚制导致的低效率都证明在公共服务领域必须重新审视政府角色。政府发挥促进者和监管者的作用，公共物品的生产与经营则应更多地留给市场。20世纪80年代，西方国家掀起的新公共管理改革运动为PPP的兴起提供了理论背景，“公共服务市场化”理念的核心内容即放松管制，将市场竞争机制引入公共服务领域，打破传统公共服务政府垄断供给模式，公共服务事业面向社会，允许私人企业经营，以此提高公共服务的供给效率、质量与公众满意度。

在产权经济学看来,市场交换是分配财富的最有效的机构, 也是资源分配的最有效手段，因为要配置好各种资源，无论政府有多少智慧，计划有多周密，都不可能比市场这台“超级计算机”更高明，相较于“资产政府拥有、价格政府制定、经营政府控制、盈亏政府统负责”的传统公共资源配置模式。市场借助其发现价值的功能，不仅能够通过市场竞争实现各种资源和生产要素的最佳组合，而且能够让各种资源按照市场价格信号反映的供求比例流向最有利的部门，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明市场配置资源是最有效率的形式。问题的焦点不再是产权归谁所有，而是谁来使用的问题。谁有能力, 谁能使资源有效使用,谁能使生产要素得到最佳配置,谁就应该是产权的使用者。

公共服务采用PPP模式运行，通过政府与社会资本之间合理的风险分配，激发私人部门项目设计和施工质量的管理和技术优势，促进资源在项目全周期内高效得到利用。我国政府在推进国家治理体系改革中明确提出，要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最大化。” 可见，公共资源市场化配置的“治道变革”，在总体上无非是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。

随着居民收入的提高，消费者主权的诉求日渐高涨，产生了用商业规律约束公用事业生产与销售，从而实现用更低成本享受更好的产品和服务的社会要求。正如萨瓦斯所言：“在福利国家诞生之前，只有富人能保护自己免受工业革命带来的不幸和灾难；绝大多数人需要国家的社会保障”，即国家对不幸者提供的最低限度保护。然而在今天，随着个人经济力量的增长，更多的公民可以自己管理自己的事务。福利国家在市场力量的冲击下日渐衰落。市场力量正在改变教育、医疗卫生、住房、退休保障和其他“福利”构成要素的供需条件。消费者对教育、医疗、住房、退休保障及其他物品和服务的支付能力日益提高，他们对这些服务的需求超出了的政府提供能力。简言之，经济因素正在减少公众对政府物品和服务的依赖，他们更乐于接受民营化方式来满足需求。

PPP模式是政府与私人部门之间合作的多样性安排，无论是购买服务、特许经营还是股权参与，私人部门都承接了原先由政府统一负责的某些职能，其结果是政府承担的公共资源配置活动部分或全部由私人部门来承担。相对于公共资源配置和公共服务由政府包办的传统模式，PPP无疑是公共服务领域的重大变革。公共服务关系包含着三个基本的参与者：消费者、生产者和安排者（提供者）。传统公共服务中政府既是服务的安排者，也是服务的生产者，这直接导致了官僚制的高成本和低效率。政府应该是公共服务的安排者，决定应该做什么、为谁而做、做到什么程度或者水平、怎么付费等，至于服务的生产和提供，完全可以通过外包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。“政府的自信甚至自负导致了公共物品垄断性的直接生产模式，它所伴随的高成本、低效率、质量不尽人意和回应性缺乏不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据。

PPP模式是一种混合所有制的资源配置方式。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“积极发展混合所有制经济”，实现国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。混合所有制经济在本质上是一种结构性创新，在公有制与非公有制之间形成一种以公、私联合，混合所有的新的所有制形态。选择PPP模式配置公共资源，提供公共物品，是节约交易成本，提高服务效率最有效的途径。作为一种介于层级结构与市场之间、由公私部门共同承担责任和义务的公私混合运营模式，由PPP内部公私部门的合作代替政府单独投资或者完全的自由市场交易，减少了公共财政支出或项目在自由市场的交易费用，提高公共品供给效率的同时也提高了市场交易效率，符合市场经济体制的运行前提，既获得了市场机制的优势，又减少了政府公共开支。公共资源配置选择混合制运行，一方面是因为纯粹的市场配置无法保证公共服务的社会性基础，存在“市场失灵”的潜在危险；另一方面，由政府权力配置则易受官僚制制约，出现“政府失灵”。因此，对国有资本继续控股经营的自然垄断行业，根据公共资源与公共服务重要性差异，采用PPP模式中的不同的具体形式，配置不同的股权结构，放开竞争性业务，形成混合所有制形态，有助于实行政企分开、政资分开，进一步破除各种形式的行政垄断，构建公共服务供给的多元化主体，推进公共资源配置的市场化改革。