【PPP案例】餐厨垃圾处置PPP项目的7个实操要点


来自:PPP融资策划大讲堂     发表于:2018-07-25 00:34:08     浏览:282次

依照住建部发布的《餐厨垃圾处理技术规范》(CJJ 184-2012)。餐厨垃圾为餐饮垃圾和厨余垃圾的总称。狭义餐厨垃圾处置,即以食物残余和废弃食用油脂为处置内容,也包括了狭义餐厨垃圾与污泥、污水、粪渣以及厨余垃圾等协同处置。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库统计,截至2018年5月31日全国入库项目合计7607个,其中餐厨垃圾处置类项目仅约24个 ,占比不到1%。全国餐厨垃圾处置PPP项目概况如下表:

二、餐厨垃圾处置PPP项目7个实操要点分析 

餐厨垃圾处置项目在应用PPP模式时务必要以通过物有所值评价和财政承受能力论证为基本前提(由于投资体量偏小,技术路线未完全稳定成熟等因素,PPP的适用性论证更需认真对待)。通过论证后,应科学设计项目交易结构,其中的关键点主要包括:项目合作范围界定、项目产出主要边界设定、处置模式选择、基本供应量设置、餐厨垃圾(收运)处置单价调整、邻避效应风险承担以及绩效考核指标体系设计等7个方面。

1、项目合作范围界定

首先是对合作内容进行清晰阐述。为此特别需注意界定项目核心概念,建议在PPP合同中的定义章节清晰界定餐厨垃圾或餐厨废弃物这一概念(以下统称“餐厨垃圾”)及处置内容有关概念(如有必要)。

其次是合作地理范围的约定。一是要约定项目公司提供餐厨垃圾处置服务的地理或行政区划范围;二是当前餐厨PPP一般在市级层面实施,但垃圾收运来源和服务对象往往是市属的多个区县,因此PPP项目合同应考虑到未来行政区划发生调整时的餐厨垃圾来源是否可视情况进行相应调整。

2、项目产出主要边界设定

垃圾和污水处置类项目产出的非实物性十分突出,其核心产出为处置服务,对于这类项目则需要描述清楚产出边界,即提供合格项目产出所应符合的衡量标准。一般需要做好如下方面的约定:

(1)预处理分选出的玻璃、塑料、贝壳等杂物处理。

(2)废弃食用油脂处置后的副产品和沼气。

(3)沼渣。

(4)污水。

(5)出厂固废。

(6)噪声。

(7)废气与臭气。

同时,鉴于单纯提供处置服务的餐厨PPP项目产出受输入端(即甲方负责的收运垃圾的供给)影响极大,因此,为保证进场垃圾的一致性,这类餐厨PPP项目合同中还应有餐厨垃圾成分标准的说明,作为对政府方或政府方控制的收运单位的约束,并利于在发生较大偏差时便于对计量付费进行调整。这些指标主要包括:餐厨垃圾含水率、(废弃食用油脂)含油率、杂质混同处理(即发现与其他生活垃圾混装后由甲方负责督促整改的责任约定)等。对于与污水、污泥、厨余垃圾等协同处置的,也应有相应的输入端标准说明。

3、处置模式选择及调整衔接

(1)餐厨垃圾收运一体化(即统一收运主体)

如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运一体化,且本处收运一体化仅指餐厨垃圾收运单位统一至一家收运主体,此种情形下PPP项目公司并不负责餐厨垃圾收运,政府对餐厨垃圾保底供应量(或称“基本供应量”)的承诺不受影响,同时项目公司仍无需考虑收运成本。即项目公司经营成本、处置量及使用者付费收入 (如有)不受收运主体统一的任何影响,该情形下无需调整餐厨垃圾处理服务费单价。

(2)餐厨垃圾收运处置一体化(即统一收运和处置流程)

如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化,即项目公司由原来的单纯负责餐厨垃圾处置变成同时负责餐厨垃圾收运和处置,则实施餐厨垃圾收运处置一体化的次年应进行一次餐厨垃圾处理服务费单价调整。

4、基本供应量设置

在项目规模由政府方规划确定,收运暂时不纳入项目范围或者收运存在客观困难而政府负有收运协助义务,且项目公司不可自行决定接受项目服务区域外的处理量时,在PPP项目合同中设置由政府方承诺基本供应量是一种合理的机制。基本供应量设置即政府部分承担处理量不足的风险,本质上是一种风险分担机制。基本供应量设置一般是结合相应产生量增长预期设置为逐年或阶段性增加。

5、餐厨垃圾(收运)处置单价调整

餐厨垃圾(收运)处置单价(以下简称“服务单价”)调整应全面考虑以下三种触发因素,建议在PPP项目合同中以独立章节加以明确规定:

(1)成本上涨:考虑两类情形。情形一:经济通胀引发的或者非通胀引发的人工、电力、燃料等经营成本上涨;情形二:收运系统、处置系统资本性支出增加。两种情形的调价方式不同。

(2)处置标准变动:由于处置标准变动可能仅增加日常经营成本,也有可能需要增加处置系统的资本性支出,因此可参照上述情形(1)相应调整服务单价;

(3)新增产能:即当一期/近期工程接近满负荷运转时需要启动二期/中期(或者远期)工程。当二期/中期(或者远期)工程进入正常运转后,需要对服务单价进行调整。

6、邻避效应风险承担

关于邻避效应引发的风险由谁承担的问题,其处理原则简单来说应当考虑由谁引起、是否可人为避免以及谁更有能力化解风险。

7、绩效考核指标及按效付费机制设计

第一,关于指标选取。应从“需求-成果-绩效-载体”的这一逻辑链条出发选择绩效指标,从而能兼顾到过程性指标与成果展示性指标,且应适度向后者倾斜。指标选取应遵循相关性(与项目经营主体经营行为的过程和结果相关)、可观性(即可视或者可度量)以及可控性(即相关指标应是社会资本或项目公司直接影响和控制的)。

以一项餐厨实践为例。项目运营绩效考核指标由两部分构成:一是由诸如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标,二是由包括连续运行、密闭运行和场区环境等基本要求,以及来料接收、计量、安全操作等运营管理要求以及报告制度落实要求等构成的非环境类考核指标。针对两类不同的考核指标,并根据指标自身的考核特性以及指标重要性不同,设置不同的“按效付费”具体机制,即通过违规处理量或无效处理量的设置,直接从结算量中扣除,从而实现与政府付费的“挂钩”,以及打分制下打分结果与政府付费的比例直接“挂钩”,考核体系可以变得更加全面、合理和完善。

最后,除了以上列明的要点外,根据这类项目特点,餐厨垃圾处置PPP项目还应做好试运行期间的付费设计安排、约定好调试与试运行期间的费用承担原则、计划内暂停与计划外暂停的处理、超负荷运行下的应急处理、信息共享与数据联通等信息化监管手段应用等相关安排。(丁丽+中国PPP门户网。CCP整理)

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