存量项目如何采用PPP模式?

PPP模式自2014年推广应用以来，不仅解决了财政在公共领域投入不足的问题，更是提高了公共领域提供的效率和质量。从各地的实践看，PPP不仅在新建设的项目中发挥作用，在存量项目中同样可以发挥作用。存量项目采用PPP模式，要把握好其中的四个要点。

首先，要了解什么样的存量项目可以采用PPP模式。所谓存量项目，是指政府已经建设完成的项目，如已经建成并使用的自来水厂、垃圾处理场、道路、桥梁、隧道等。这些项目或许有收益，或许项目本身并不能产生收益，无论其本身能否产生收益都可以采用PPP模式。对于能够产生收益的项目，采用PPP模式会相对容易；对于不能产生收益的项目，如果采用PPP模式，就需要想办法让社会资本获得合理的收益，这样才能吸引社会资本参与进来。一个办法是，由政府根据绩效付费，但要受一般公共预算支出的约束；另一办法是，给予项目相关商业开发权限，达到社会资本实现合理收益的要求，这与社会资本对该项目运营管理能力有较大关系，同样的商业开发，如果没有经验的社会资本可能达不到合理的收益。因此，需要政府在选择合作伙伴时，充分考虑其对项目运营管理的经验是否符合要求。

其次，已经建设成的项目为什么要采用PPP模式。其基本原因有两个：为新建设的基础设施项目融资；将这些项目中政府承担的债务转移到社会资本，从而降低政府债务。随着近年来城市化进程的加快，不少地方以负债融资方式建设了不少基础设施项目。政府可以将这些资产和债务一并移交给社会资本，由社会资本承担相应的债务，这就会大比例降低政府债务风险，从而达到化解地方债务的目的。

再其次，对于存量项目如何采用PPP模式。这需要根据存量项目的不同类别采取不同的运作方式，对正在运行的项目，不需要社会资本再对项目进行投资就可以直接经营或管理的，可以采用TOT的方式；对已有项目中可能规模过小不能满足现实需要或设施老化需要升级改造的，无论是哪一种情况，都需要社会资本对现有设施进行扩建或改造，可以采用ROT的方式。TOT是指，将已有的存量项目移交给社会资本，由社会资本对项目进行运营管理，当运营期满后再将项目无偿移交给政府。对于TOT这种做法，如果项目中没有债务，仅将资产和运营权移交给社会资本，社会资本就应支付一定的资金给政府，为政府新建项目获得建设资金；如果存量项目有一定的政府债务，在向社会资本移交资产的同时也将项目中的债务移交给社会资本，虽能达到政府化解债务的目的，但要保障社会资本获得合理的收益。ROT是指，将需要扩建或再造的存量移交给社会资本，社会资本在原来的项目上进行升级改造或扩大建设规模，从而实现满足更多的社会需要。

最后，对存量项目采用PPP模式在实际操作中会遇到的难点。主要有两方面：原有职工的安置或身份转变问题；政府债务移交过程中原来的债权人是否同意。关于第一个问题，如果原来的单位不是事业单位，也不是国有企业，采用PPP模式后就会变为一般民营企业或非国有企业，就会面临职工安置问题；当然，如果是国企或央企作为社会资本，就不会出现这个问题。关于第二个问题，债务由政府债务转变成为一般企业债务，对于原债权人显然是不利的，需要债权人给予确认，这将是一件较为困难的事情，需要通过谈判权衡双方利益。

总之，存量项目采用PPP模式是一个普遍的方式，但在实际操作过程中比新建项目更为复杂和困难。因此，一方面应当制定相应的政策，支持PPP存量项目规范发展；另一方面应当针对存量项目的特性，选择具有解决政府难题的项目采用PPP模式，而不是简单地将收费期延长。