专家解读|PPP融资分析(下)


来自:国信咨询     发表于:2018-08-27 17:16:01     浏览:295次

(下篇)

杨晓敏

国信兴业国际工程咨询有限公司 

副总经理


二、PPP 项目政府管理和经济分析

PPP项目落地难,表现在融资难上,本质上是政府政策和管理制度的问题。

1.项目的经济性和项目资本基金

在我国,从固定资产投资项目的产出和经济类型来说,可以分为经营性项目(产业化项目)和政府投资项目(公益性项目)。

我国的项目资本金主要考虑两方面因素,一个是项目投资可回收,也就是具有经营性;另外一个就是符合国家总体宏观调控目标,直接展现的例子就是目前流行的供给侧调控,国家通过项目资本金和金融制度来调控产业化项目的投资规模。

国家实行项目资本金制度可以追溯到1996年,数次变更资本金也表现了国家对产业发展的调控要求。项目资本金制度既是宏观调控手段,也是风险约束机制。该制度自建立以来,对改善宏观调控、促进结构调整、控制企业投资风险、保障金融机构稳健经营、防范金融风险发挥了积极作用。1996年的规定为:交通运输、煤炭项目,资本金比例为35%及以上;钢铁、邮电、化肥项目,资本金比例为25%及以上;电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目,资本金比例为20%及以上。2004年做了调整:钢铁项目资本金比例由25%及以上提高到40%及以上;水泥、电解铝、房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。2009年作了调整,2010年做了调整,2015年最新调整结果如下:

城市和交通基础设施项目:城市轨道交通项目由25%调整为20%,港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%,铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目:保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变,其他项目由30%调整为25%。产能过剩行业项目:钢铁、电解铝项目维持40%不变,水泥项目维持35%不变,煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变。其他工业项目:玉米深加工项目由30%调整为20%,化肥(钾肥除外)项目维持25%不变。电力等其他项目维持20%不变。城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

从以上调整的历史和项目属性可以看出,项目资本金都是针对具有经营属性的项目,没有对办公楼、医院和学校等约定,从国家政府管理方面来说,公益性项目是属于政府应全额投资的项目。

大多数产业化项目的投资回收期在5-6年,也就是说,项目投资收益每年大概在15-20%,经过5-6年的运营,项目可以还清贷款。因此,对于一个资本金为20%的项目,项目边建设边放款,并形成可抵押的固定资产和生产能力,从项目还款期限、项目收益等方面,金融机构的风险完全可控。

对于特许经营类项目,项目收益较低,特许经营期限较长,在10-30年之间,项目投资收益每年大概在3-5%,这类项目从经济金和融风险控制角度,就应该适当提高资本金比例,降低融资利率。一个收益只有3-5%的项目,融资利率达到5%以上,如何达到可持续?


2. PPP项目属性分析

首先,PPP项目定位为基础设施和公共服务领域,所有项目具有公益性质,部分项目具有经营性质。铁路、公路、城市轨道交通等项目具有公益性和经营性双属性;学校、医院类项目没有经营性,只有公益性。

3.不是所有项目都适合资本金制度

目前大多数PPP项目融资采用在项目资本金基础上贷款,即由项目公司出资本金,符合相关审批程序后,其余资金由贷款解决。经分析发现,对于经营性项目,国家有资本金规定,对于非经营性项目国家没有资本金制度,但是,一些地方政府和很多不专业的咨询机构还是对非经营性项目采用资本金制度来设计PPP融资交易结构,这就造成这些项目资金本质是由政府买单的而做成了产业化项目,悄悄给政府负债埋下了隐患,这既不符合经济和商业发展规律,也不符合国家制定资本金制度的基本原理。

笔者认为,项目资本金制度不适于政府付费项目,也不完全适于可行性缺口补助项目。特许经营类项目可以参照国家资本金制度执行,但也要考虑降低资金杠杆。

综上所述,不是所有PPP项目都适合资本金制度。国家应该针对项目的属性和经济性,分门别类研究PPP项目的资本金和指导利率。目前PPP还在推广过程中,参与PPP项目的社会资本、政府和咨询机构对PPP落地并没有太多经验,很多社会资本在参与市场竞争中就是为了获得项目,对于收益、融资等并未考虑的很完善,这就造成了拿到项目缺最终发现无法落地的现象。

三、PPP 项目融资建议

1. 加强PPP项目规划和统筹

建议国家把PPP项目统筹和规划放到重要位置,尽快建立、推出并不断完善 PPP 相关的制度,特别是从项目总体规划层面把PPP项目列入国家和地方建设规划,同时配套财政预算机制。在项目层面将真正具有开发潜质的经营性项目规划,交给具有开发运营能力的社会资本进行建设和运营,来增强项目活力与运营能力。PPP项目全部属于政府职责范围之内的具有一定公益性质的项目,地方政府完全可以根据当地的国民经济和社会发展情况,根据自己的财力和人民生活需求,确定实施基础设施和公共服务项目,并形成项目库,分批分阶段落地。同时可以把PPP项目与发债进行统筹,做到地方发展心中有数。


2.加强针对PPP项目的政策性融资支持和融资创新

PPP项目的特点是收益率低,融资时间长,具有公益性质,从本质上来说不适合商业金融机构提供融资,建议国家制定针对PPP项目的政策性融资支持政策,安排政策性银行,例如国开行、农发行等提供专项支持,保证低利率、长周期的资金支持。同时把PPP项目也纳入政策性银行金融监管范畴。

对于特许经营类项目,应按照特许经营的相关法律和制度,鼓励特许经营项目通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等。采用成立私募基金,引入战略投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务,融资工具等方式拓宽投融资渠道。

建议国家通过开辟绿色通道加大其推动力度,实现以社会资本或项目公司为主体的真正的 PPP 项目融资。

3. 研究降低PPP杠杆

目前的PPP操作模式是绝对的高杠杆模式,是难以持续的,大多数PPP项目需要政府买单。研究降低PPP项目总体杠杆势在必行。

经济需要发展,PPP模式无疑是解决基础设施和公共服务领取融资的重要工具之一。应该从经济发展的角度确定合适的杠杆比例,而不是生搬硬套按照资本金来确定融资比例。

同时,应鼓励各类金融机构按照各自的风险偏好制定相应的杠杆比率作为风险控制措施。



专家介绍|杨晓敏

杨晓敏,毕业于加拿大约克大学计算机系,高级工程师,高级系统分析师,菲迪克认证咨询工程师,国家发改委、财政部PPP专家,中国电子学会咨询委员会委员,南水北调专家委员会委员,信息化和工程咨询领域资深专家,国信招标集团副总工程师,国信研究院副院长,国信兴业国际工程咨询有限公司副总经理。有近二十年工程咨询顾问经验,主要致力于工程项目前期咨询、国家大型信息化项目咨询及PPP项目咨询

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