铁路土地综合开发中PPP模式的应用问题研究

我国幅员辽阔、人口众多，但资源分布及工业布局并不平衡，铁路在各种运输方式比较中优势突出，全国近三分之一的人流周转和超过一半的货物周转依靠铁路，铁路运输一直在我国的交通体系中处于骨干地位。但目前我国的铁路运力依然吃紧，铁路资源分布极不均衡，与德国等铁路交通发达的国家每万km2铁路线超1 000 km相比，我国每万km2仅为75 km的铁路线还有着巨大的建设空间。近年来,随着铁路建设尤其是高铁建设飞速发展，铁路总公司也背负了3.53万亿债务，目前在建项目尚需超过万亿的未来投资，所以国家在大力推进铁路建设的同时，也在不断深化铁路部门的投融资改革。包括鼓励引入社会资本以PPP模式进行铁路建设及沿线土地综合开发。

为了深化铁路领域的投融资改革，完善铁路建设获得合理土地增值效益的机制，同时为优化城市布局，节约集约用地实现土地资源的效益最大化，国务院提出要进行铁路建设的土地综合开发。相比于日本将土地经营和铁路经营同时进行、港铁在城际铁路建设中与专业化的房地产企业合作开发的模式已经实际运营并且产生良好的运营收益来说，我国的铁路土地综合开发由于体制问题起步较晚、发展速度较慢。

1.1 海内外铁路沿线土地综合开发研究

国内在铁路土地综合开发模式上有广深铁路、深茂铁路江茂段、杭黄铁路几个正在探索阶段的案例，而客货运铁路和城际铁路、轨道交通有一定的相似之处，因此城际铁路和轨道交通综合开发的相关经验值得借鉴。吴振彪就深茂铁路江茂段铁路土地综合开发途径提出，在取得铁路沿线综合开发土地使用权后，可以探索使用PPP类的融资模式来取得良好的经济效益。 林汉斌以广深铁路为例进行铁路沿线土地综合开发的探讨中，提出市区的铁路线，在做好隔音安全等技术要求后可以进行上盖物业的开发，货运及场站可以建设仓储或物流中心，开发潜力大的核心站点可建设城市综合体。张月金以南宁轨道交通为例，讨论用TOD模式确保轨道交通和城市建设的有效配套，同时选择合适的开发强度、优化用地布局。李海峰以北京铁路局邯郸工务段为例进行既有铁路用地综合开发分析中，将土地类型分为闲置用地、低效利用用地、高效利用用地三种类型。其中开发利用程度较低的闲置用地和低效利用土地主要是居民和企业非法占用的土地以及站段站场等。张建平在对城市铁路土地再开发方式的研究中认为铁路车站目前进行综合开发的难点在于铁路车站功能较为单一，铁路车站地区商贸服务业水平相对较低，缺乏规模效应和经济催生效力，也缺乏能够吸引城市生活、休闲人流的公共空间。王中和针对现在轨道交通项目拨款加贷款的传统模式提出了集成投融资建设模式(ICR)，即设计施工总承包与项目融资的结合的“投资-建设-回报”模式，实际上是借助于社会资本或者施工方资本的市场化的BT模式，比较类似于PPP模式中的BOT。

海外发达国家和地区铁路建设远远早于中国，早年同样遇到债务问题，其解决的重要方式就是进行铁路的土地综合开发，引入社会资本。Calthorpe提出TOD城市发展概念，即依托交通枢纽站点，将交通与土地形成互动开发。Mees认为未来土地集约化开发需要依赖TOD模式。Pol等根据铁路站点周边的用地特点，提出了站点周边3个圈层开发不同商业业态。Keemin等阐述了不同国家的铁路PPP项目中政府和私人部门的风险分配。Chang描述了北京地铁四号线土地使用权的获取等，可以为站点周边综合开发提供借鉴。Saranen Juha等认为铁路货运和土地资源作为铁路收益的重要来源不应该被忽视。石森文在城际铁路站点开发策略的研究中提到，国外许多大型车站的的综合开发强度都很高，容积率基本为5-11不等，比较著名的功能综合体车站有东京的京都车站、横滨车站、加拿大蒙特利尔车站。而国内站点开发强度相比而言较低，江浙、广州沿海地区一般为2～3 。贾光智等在对于德国、法国、日本等发达国家的铁路土地商业开发研究中提到，各国虽在操作模式上略有差异，但无一例外地成立了专门负责地产相关业务的部门，基于土地所有权和使用权来进行类似城市商业区的地产综合开发。

1.2 海外铁路土地综合开发的经验借鉴

虽然不同国家与地区的经济发展水平、政治制度不同，但是海外铁路土地综合开发以及城际铁路建设、轨道交通建设的成功案例仍然有较大的借鉴意义。其中，日本大型铁路站点城市综合体建设和土地加铁路一体化经营、港铁引入专业的房地产开发商进行综合开发以及德国成立铁路地产公司十分值得学习。

日本京都火车站作为世界上著名的建筑综合体，不仅是极高的建筑设计艺术及商业策划的成功，更是在经过站点综合开发后，已经从单纯的客流集散地，变成了整个城市的标志性建筑和聚会中心，吸引着无数游客和当地市民。站内外存在有酒店、购物中心、餐厅、电影院、博物馆、停车场等多种商业，还有地区政府办事处等等。汇集了美国购物中心式的中庭、西方城市的传统公共空间以及日本的交通中心，类似于一个国际城市综合体。此外，日本国土面积较小，集约利用的思想被铁路企业广为认同，逐渐演化成铁路经营和土地经营协同进行的发展模式，在车站周围进行综合开发，众多房地产在车站周围集聚，实现了铁路资源派生价值的最大化。

同样受地域限制进行土地综合开发的还有港铁。作为城市内部的铁路，和大陆以及海外综合开发侧重于核心站点不同，港铁的综合开发侧重于铁路沿线的上盖物业。从20世纪90年代开始进行的物业开发，到20世纪末时物业收入迅速增长并超过其票务收入，成为世界上少有的盈利性铁路。进入21世纪，从2003到2012短短十年，净利润更是持续增长3倍有余。其成功之处在于引入专业的房地产开发商，利用其丰富的的营销及综合开发经验，进行上盖物业的建设和开发，不仅解决了铁路建设巨大的投资压力，实现了高额的利润，也带动了周边商业的飞速发展。

1.3 我国铁路可利用土地的主要类型

在我国，铁路用地指的是铁路部门依法取得使用权的土地，主要包括运输生产用地、辅助生产用地、生活用地及其他用地，这其中大部分土地是由地方政府通过行政划拨取得。目前，可供铁路部门利用的土地主要包括三类：一是铁路站点周边土地，二是货场站或编组站的土地，三是铁路线沿线属于铁路部门的土地。其中，由于铁路线沿线土地除却靠近城市的区域外，基本上是穿越农田或林地，且只在铁轨及其周边的一两米范围，开发潜力几乎没有。因此，铁路土地综合开发的重点还是在于铁路站点周边的土地以及基本处于闲置的货场站、编组站土地。其中，仅以上市公司广深铁路为例，全长147 km，拥有所有权的土地面积即有1 200万m2，其中站点所占土地面积大约有400万m2，其余土地绝大部分处于低效利用甚至闲置状态。若能将闲置或低效利用的铁路沿线土地加以整合开发，对于提升土地价值、加速推进铁路建设投融资改革都有着重要意义。

目前，在铁路融资方式中仍然以政策性贷款及商业性贷款为主，但在巨大债务压力下，多元化融资成为必然。PPP作为一种新兴的融资模式在铁路建设运营中是否可行，亟待学术界、铁路公司及政府部门共同探讨、确认。

2.1 PPP模式的含义

PPP模式(Public-Private-Partnership)被称为公私合营模式，广义上是指以政府代表的社会公共部门与私人部门间的利益共享、风险共担的合作机制，近年来在国内广为应用。事实上，与PPP模式兴起与发展良好的英加澳等国不同的是，由于中国国有企业在市场经济中占有极其重要的地位，这就决定了中国特色的PPP模式应用离不开国有企业。目前国家五部委联合颁布的文件中已明确我国的PPP模式是由政府与社会资本进行合作，社会资本包括非本地地方政府直属的国有企业。为符合条件的公共项目/基础设施项目开通多元化融资渠道，提供多样化高效服务。在本文的研究中，作为国企的铁路总公司可以作为发起人与地方政府合作，吸引有愿望参与共同进行土地综合开发的企业进行多方位合作，合作共赢形成PPP模式。

2.2 铁路总公司面临的债务问题

据统计，截止2015年三季度，铁路总公司的总资产5.97万亿元，负债总额由2013年同期的3.06万亿上升至3.94万亿，资产负债率达66%(见图一)。

数据来源：中国债券信息网

图1 铁路总公司(铁道部)资产负债情况

Fig.1 Balance sheet of China Railway Corporation(Ministry of Railways)

铁路债务的攀升主要来自于高铁建设的投资， 2007年中国还没有一条真正意义上的高速铁路，到2013年高铁运营总里程相当于世界其他国家总量之和，这是铁道部时期中国高铁以高负债的方式急速扩张。截止2015年，尚有超过一万km高铁在建，加上已建成高速铁路投资回收的相对滞后，可以预计未来的债务问题将更加严峻，一般分析认为债务高峰将集中在2017-2019年前后。在此背景下，铁路总公司甚至无法偿还债务目前债务高峰尚未到来前每年约1 800亿元的利息。

2.3 PPP模式在铁路土地综合开发中的优势

由于目前我国计划经济的体制壁垒依然存在，铁路土地的开发尤其是利用价值最大的站点开发一直以来是被人为割裂开来，即铁路部门进行场站的建设开发，当地政府进行周边基础设施和商业配套建设，以吸引各类商户入驻。在新的历史条件下，用公私合营的方式将二者联系起来，优势主要有如下几个方面。

1)PPP模式可以缓解资金压力，减少资金成本

近年来地方政府建设投资逐年加大，铁路总公司的负债规模也日益庞大，双方都有加速资金流动，迅速收回建设成本的利益诉求。在大型铁路站点的土地综合开发上，不必走铁总建站，当地政府配套建设，招租吸引商户的老路，而是在规划上就由当地政府、铁总和其他社会资本三方共同介入，借用整体的政策便利和资金能力，并按照协议股份拥有对站点周边商业运营的收益分配权利，简化投资开发的流程，有助于减少资金成本，早日实现盈利。这样，大型铁路站点不仅是客货运集散中心，也可以迅速带动周边商业发展，加速土地升值，带动周边经济发展。

2)集中双方的规划建设经验

铁路总公司原属于铁道部，曾经主导着全国的铁路建设运营，拥有着大量的站点建设经验。若与当地政府的规划部门合作建设，双方的资源、经验都将得到整合。双方合作进行综合开发，在规划上即可将站点打造成城市综合体，不仅可以最大程度地减少重复建设投资，也可以充分发挥建筑艺术，使站点成为当地的标志建筑，除吸引有出行要求的人流外，更有当地休闲的居民和外来的游客，并将物流、资金流进行区位上的集中化，实现土地价值的最大化。

3)PPP模式符合国家对铁路投融资改革的理念

国家对铁道部进行改革后，为解决铁路系统面临的巨额债务问题，相继出台了一系列政策文件，核心要旨是深化铁路领域的投融资改革，进行土地综合开发利用，以吸引社会资本的参与。2013年8月9日国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(33号文)，提出“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。”、“建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。”、“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”。2014年4月2日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定深化铁路投融资体制改革，加快铁路建设政策措施。2014年7月29日国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(37号文)，给出了土地综合开发的基本原则，对现有铁路土地资源整合和新建场站开发规划等给出了指导性意见。可以看到，在当今PPP的热潮下，进行铁路投融资模式投融资及运营方式的改革，在铁路土地综合开发中应用PPP模式和国家的相关政策十分契合。

尽管铁路沿线土地综合开发符合政府和铁路部门双方的利益诉求，并且有着良好的合作前景，但多方合作欲获得较好的效益与效率还需要解决一系列的实际问题。

3.1 铁路土地权属问题

整合铁路沿线的土地资产，首先需要解决的便是铁路沿线土地的权属问题。2003年之前，铁路部门的土地资产基本上来源于行政划拨，虽然便于控制和统一管理，但违反了市场规律导致铁路建设效率低下。2003年起，国家对铁路行业进行改革，允许原铁道部和地方政府建设合资铁路，铁路建设进入高速发展时期。至2008年后，为了推进高铁项目，铁路建设融资又有诸如地方政府、企业合资铁路，吸收法人资本发行股票，借助世界银行、亚洲开发银行之类国外金融组织贷款等新的类型。因此目前铁路土地资产权属十分复杂，有的在部委调整中属于总公司层面，有的属于铁路局的客货运站段，还有些属于站段的多方经营公司、所在地方政府共有。由于土地权属不清，变更土地性质进行综合开发过程中，需要协调的利益方众多会导致操作困难。

3.2 铁路土地用途更改问题

整合铁路沿线土地，涉及部分开发价值较大的场站及土地的用途更改问题。我国的土地属于国家和集体所有，铁路土地大部分属于划拨用地。在公益性用地的前提下，更改土地用途进行商业开发，需要经过相应的土地管理部门的批准和允许。国务院33号文中虽然提出铁路部门依法取得的划拨用地不再符合《划拨用地目录》的规定后，可采取协议方式办理用地手续进行综合开发(主要是商业开发)，当地政府应予以支持和鼓励。但是，除权属不明、协调困难外，商业用地和工业用地、住宅用地使用权年数不同，操作中如何进行使用权年限的法律法规也存在较大空白。

3.3 铁路土地非法占用问题

在进行土地整合时，荒废土地、低效利用土地、闲置土地被居民和企业非法占用以及与集体所有土地分界不明现象十分普遍。以邯郸工务段10km区段沿线土地调查情况来看，荒废土地达到整个段区土地的一半以上，其余部分大多被居民非法占用自建住房、菜地，也有企业建有厂房、原材料市场，使大部分沿线土地处于荒废无效益状态，全国来看更为普遍。处理土地整合问题时，不仅需要与当地政府的合作协商，也要做好安置措施，确保沿线的安定团结。

3.4 规划与体制的分割

目前我国正处于城镇化发展的快速上升阶段，农村人口不断涌入城市，城市处于加速再开发的状态，城市轨道交通的发展也将逐步辐射至新区。在此背景下，城市铁路线路与轨道交通、公共交通的协同，同样重要。

从目前的现实情况来看，车站与城市割裂的壁垒依然未被消除。位于城市中心的老站依然游离在城市中心区域规划之外，亟待进行合作改造，完成综合开发，而在高铁新站周边虽可以超前规划综合开发，但当地政府、铁路部门无法协力的问题依然存在。

例如，老站区原有铁路站点与政府城建部门的规划冲突由来已久，政企分离之前，铁路站点及其周边土地的设计规划几乎全部由铁路部门进行，考虑的重点在于建设的安全性、客货运的保障性。对于新站站点的综合开发，铁路总公司往往只进行站点建设，而当地政府下设铁路投资公司或委托地铁集团进行的配套开发，缺乏深度合作。站点内部仅仅为满足旅客疏散需求，商业稀疏；外部则主要考虑换乘需求，商业区域至站内有着较大的距离，综合开发尤其是商业开发极其匮乏。这就使得整个车站看起来与城市极不协调，没有空间上的协调感，统筹周边土地进行立体开发仍有难度。

3.5 铁路领域的政企合作意愿不足

虽然当地政府和铁路总公司都有综合开发的利益诉求，在政策也拥有诸多利好，但无广深铁路、杭黄铁路均没有在现实意义上将PPP模式纳入综合开发中。原因一方面是铁路沿线土地综合开发实施的政策体系不够完善；另一方面铁路企业并未实现深层次的市场化，而当地负责投资铁路的城投城建公司大都是属于功能型企业而非竞争性企业，即不以盈利为目的，主要是作为政府投资平台设立，不可能愿意冒险投资综合开发，放弃土地出让的稳定收益，这些都导致合作进行土地综合开发的意愿不足。