保障房领域的PPP模式基础问题研究


来自:蓝城彬华     发表于:2016-05-28 22:58:06     浏览:737次

一、我国保障性住房制度概述

自 1995 年以来,我国保障性住房制度是伴随着城镇住房制度改革的进程而形成的,迄今已经走过了二十余年,期间通过颁布诸多重要法规条例和文件逐步确立了保障性住房的地位,并使之走向规范化、制度化。

历经三十多年的住房制度改革,我国目前已经初步形成了多层次的住房供应体系:对城镇中高收入群体实行市场化出售或租赁商品房;对城镇中等偏下收入群体,实行政府指导价提供具有保障性质的经适房、限价房;对城镇低等收入群体提供完全保障功能的廉租房、公租房、政策性租赁房。

保障性住房区别于商品性住房,是指专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的限定标准、限定价格或租金的特殊住房。我国的政府保障性住房体系目前包括出售型保障房和租赁型保障房两大类,前者包括:经济适用房、限价商品房;后者包括廉租房、公共租赁住房以及政策性租赁住房。但鉴于我国的住房理念由“居者有其屋”转变为“住有所居”,尤其是 2010 年 6 月颁发鼓励公租房大力推广的政策文件之后,我国保障性住房供应体系建设的主要方向是公租房和廉租房,经济适用房和限价房仅作为补充。

经济适用房,简称经适房,专指具有经济性和适用性特点的保障性住房,一方面,经适房的房价低于同期商品房的价格,中等或者一般收入群体可承担;另一方面,在经适房 房屋建筑标准能够满足正常的使用,并未消减。

廉租房是具有社会公共福利性且只租不售的保障性住房,主要针对城市的低收入群体住房困难而建设。廉租房主要有两种供给方式:一是政府出资建成之后,以低于市场租金的价格租给低收入家庭;二是政府直接向低收入家庭发放租金补贴,由他们从房屋租赁市场中选择。

公共租赁房同廉租房一样是只租不售,产权归政府所有的保障性住房,主要解决城市夹心层群体住房困难,以低于市场价的价格向包括新大学毕业生等新就业人员出资的保障性住房。

政策性租赁住房是针对既不满足廉租房又不满足经适房保障范围的低收入家庭、拆迁户等的保障性住房,旨在解决过渡性居住问题。目前,仍在试点中。

由于目前各地出售型保障性住房(经适房、“双限房”等)供给方面漏洞百出、弊病丛生的现实,国家倾向于不在继续提供“完全产权”式的经适房,但有利于封杀套利空间“共有产权”式的经济适用房除外。

二、保障性住房相关政策

1、保障对象:城镇低收入家庭等弱势群体。

2、保障标准:城市和县人民政府所在地的镇范围内,家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。

3、保障方式:货币补贴和实物配租等相结合,主要通过发放租赁补贴。

4、补贴标准 采取货币补贴方式的,补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。采取实物配租方式的,配租面积为城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额。

纵观我国现行保障性住房政策,作为一种准公共物品,保障性住房俨然已经成为当下政府“民生”工程的目标和重点。

三、采用PPP模式的优势

1、清晰的产权

属于租赁式保障房的廉租房、公租房和政策性出租房都具有明确的产权归属——政府机构,这类保障性住房只面向低收入阶层出租。保障对象通过申请审核后,与当地房管所签订房屋租赁协议,无权获得房屋的所有权。租赁协议对租金、住房方式、退租条款、违约责任等条款给与了明确的约定。属于出售式保障房的经适房、限价房,其本质是以低价出售给弱势收入群体的商品房,因此其产权归属已很清晰。

PPP 作为一种项目融资模式,其运作的前提就是项目产权归属明确。只有在产权归属明晰的基础上,PPP 模式才有运作的可能性。同时公私合营中涉及参与者的权利和义务才能确立。

2、促进投资多元化,缩减资金缺口

根据对我国保障性住房建设资金供需状况的分析,在“十二五”期间资金短板是保障性住房建设的最大制约因子。因此,多元化融资成为破解这一困境的关键。以合理、有效的方式,吸引民间闲置资本、外资等新鲜活力注入保障性住房的供应体系,增加资金的运作效率。而 PPP 模式通过公共部门和私人机构之间的对接,开辟了新的融资渠道,是解决保障性住房建设资金短板的有效途径。     

3、私人投资机构有利可图

资本的本质是创造剩余价值,也就是“逐利”。这决定了私人机构的投资方向是高回报率和低风险的项目。但由于高回报和低风险同时存在的项目几乎不存在,所以私人机构投资项目的选择取决于其期望收益率和风险偏好。保障性住房建设项目虽然资金周转周期长、但有稳定的租户源、收益。同时政府可以通过赋予相应的优惠政策,如税收优惠、土地优先开发区、冠名使用权、周边商业设施特许经营权等扶持私人机构获取期望收益。通过实施上述诸多优惠政策,可充分提高私人机构参与保障房建设的积极性。

4、合理的风险分配机制

保障性住房建设周期长,投资金额庞大,在建设期间涉及土地风险、法律风险、信用风险、完工风险、运营风险、金融风险以及不可抗力风险。而 PPP 融资模式通过签订合作协议,在各个参与者之间进行了合理的风险分配。投资者的投资行为受法律的约束和保障;政府分担项目的政策风险、法律风险;私人机构承担建设、运营风险。而政府和私人机构都难以掌控的不可抗力风险,可以通过投保的方式来规避。

综上,伴随我国市场经济的日益成熟,资金供应、风险分配机制的逐步完善,以及亟需克服的保障性住房建设资金短缺。因此,我国目前已经具备了将 PPP 模式引入保障性住房建设的时机。

四、案例分析

我司在去年10月与金坛经济开发区管委会签订合同,为金坛区保障房PPP项目提供咨询服务。该项目主要包括保障性住房及周边市政配套工程的建设,细分为5大类,共计28个单体项目。

第一大类为保障性住房,包含丁香苑、蔷薇苑、瑞香园及丰泽公寓。总用地面积为317473.3平方米,包括住房、配电房、门卫、物管用房等;第二大类为市政道路,包含17条道路,总用地面积为435286.54平方米;第三大类为河道及景观,包含3条河道与1处景观带,总用地面积为374500平方米;第四大类为功能配套,包含东方新都幼儿园及东方新都综合体,总建筑面积为38000平方米;第五大类为标准厂房智谷科技园,位于晨风路北、中塘路东,占地面积为151333.3平方米。

该项目为江苏省财政厅试点项目,通过与项目实施机构以及省厅领导的多次沟通,我司于12月初通过了《实施方案》的审批。今年1月中旬,该项目完成资格预审,多家投资机构参与报名且满足资质要求。目前,该项目已经完成公开招标流程,江苏省政府采购网已发布预中标结果公告,中标机构预计于5月与金坛经济开发区管委会签订《合资合作协议》。

通过运作上述项目,不难发现保障房领域的PPP项目具有较好的市场竞争力,不少投资机构都表现出了强烈的投资意向。我司今后的工作重点将放在严格筛选投资机构上,寻找真正适合项目,能带来经济、社会双重效益的优质投资方。

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