深度|王天义:中国PPP的三思而行

从1984年我国第一个BOT项目——深圳沙头角B电厂的成功签约算起，BOT/TOT进入中国已经超过30年。而PPP(Public-Private-Partnership)模式被广泛熟知和应用，则是近几年的事。我们把PPP的原意由“公私伙伴关系”翻译成“政府和社会资本合作”，可谓是对中国特色PPP模式的灵活变通。

2013年以来，PPP进入全国推广阶段。各地区、各行业闻风而动，各种所谓的PPP创新产品、创新机制、创新工具、创新方法，接二连三，层出不穷。总之，不少机构和人员在PPP操作层面都表现出了极高的热情和创新能力，也表现出了太多的小聪明，在技术操作方面我们肯定能为世界PPP做出突出贡献，但问题是，太热衷于小聪明往往就会失去发现大智慧的机会和能力。

中国PPP，请让理念先行。从根本上说，PPP概念的产生，完全是基于实现理念创新与解决现实问题的结果，即由过去政府和公共部门独家提供公共产品和服务变为通过公私合作机制来提供，以期同时克服市场失灵与政府失灵的“两失”问题，解决政府缺资金、缺效率的“两缺”问题。为此我们完全能找到PPP的理论自信。

但是，如果现实理念缺失甚至错误，那么再精彩的操作设计也只能是纸上谈兵，无济于事。就像一场婚姻，如果双方不能情趣相投、志同道合，而是同床异梦、离心离德，那么结婚协议拟得再具体、再严谨、再完美，也无法保证婚姻的长久与美满，充其量也只能使婚离得公平一点、顺利一些（其实也未必）。

所以，在中国讨论PPP，特别需要强调的就是理念先行。因为在中国推广PPP，我们说缺操作但更缺理念。缺操作的规范与方法，但是更缺理念的提升与固化。操作可以速成，而理念则需要时间与磨炼，需要思考与雕琢。

正如PPP立法，我们的确需要国家层面的顶层法律规范，但我们所面临的问题更多的是，执法不严甚至有法不依，上有政策下有对策，这就是理念出了问题。其实不少国家并没有顶层法规的设计，但PPP照样实施得挺好，这其中的原因是非常值得我们去深入思考的。

中国PPP，请量力而行。PPP模式涉及政府与企业之间长达二三十年长期稳定的合作，是权力与资本的对话，是公众利益与企业效益的博弈，从项目识别、立项、可研、测算，到招标、协议、实施等，涉及很多机构、很多环节和很多工作，迫切需要从政企两个主体同时加强能力建设，增强能力自信。从政府方面，需要提升项目识别能力、模式设计能力、伙伴选择能力、财政支付能力、项目监管能力等；从企业方面，需要提升投资与融资能力、技术与管理能力，还有长期坚守高效优质服务基础上满足合理回报的定力。

中国PPP，请简单易行。中国PPP模式应用在规模急速扩张的同时，呈现出日趋复杂化的走向，表现在立法规制的复杂化，投融资模式的复杂化以及过程管理的复杂化等。这种复杂化的趋势，已经对地方政府应用PPP模式产生消极影响。因为地方政府面临和解决的是实际问题，惯常思路是强调有效性，把复杂问题简单化。PPP模式如果设计得过于复杂，一定会挫伤地方政府的耐心与热情，其结果要么知难而退，要么另辟蹊径。

无论是从经济学、管理学还是法学的角度，PPP都难以占据高大上的学术顶端地位，但这并不损害它的实用价值。作为政府引入社会资本来解决政府面临的缺资金、缺效率“两缺”困境的实用工具，PPP操作上也应尽可能在规范基础上简单易行。联合国欧洲经济委员会(UNECE)早在2008年发布的PPP善治准则中就提出PPP立法与管制应该“fewer，simpler and better”。

因此，我们所说的中国PPP，应该让理念先行，量力而行，简单易行，就是不能只顾埋头赶路、拼命拉车，也需要时不时审视一下PPP发展的大环境。PPP模式确实是政府投融资管理模式的一种，但它又不仅仅是投融资方面的问题。许多人做着做着就忘了PPP模式的初衷。PPP模式是政府和社会资本合作，这种合作不仅仅是指资本上的，应该还包括运营、管理和服务等多方面。放眼望去，PPP模式作为提供公共产品和服务的一项重要手段，其重利轻质的现象屡见不鲜，它严重危害了公众的利益，也损害了政府的形象。

作为一名资深的PPP人，丁伯康博士及其带领的现代咨询专家团队，敏锐发现并深入探究了在中国PPP推广过程中出现的问题和存在根源，开创性地提出构建中国PPP发展生态环境的理念。这个理念的框架就是，影响中国PPP发展的整体环境构成了一个完整的生态系统，这个生态系统包括与之相关的政策环境、法律环境、金融环境、信用环境和市场环境5个子系统，它们既相互独立又相互影响。该系统综合作用所产生的结果，将决定中国PPP发展的方向。这一理念的提出，非常超前，视角也很独特。

我们知道，PPP模式有其存在的必要性和必然性，未来很长一段时间内，PPP模式仍将在中国基础设施和公共服务领域扮演着重要角色。2018年，在坚持新发展理念，遵循可持续高质量发展的要求下，PPP提质增效的脚步将愈加坚定。适逢改革开放40周年之际，PPP模式也由“大干快上”向规范发展转变。在此大背景下，《论中国PPP发展生态环境》这本书面世，实乃应时之作。我也非常感谢丁伯康博士，让我有幸成为这本书的第一批读者。

丁伯康博士是国家发改委PPP专家库和财政部PPP专家库的专家、住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任，在多个地方政府和融资平台公司担任顾问。由他创办的中国现代集团，在政府投融资咨询领域深耕二十多年，塑造了不少经典的PPP项目，例如山西运城市民服务中心、南京长江二桥、南京长江三桥、镇江市金港产业园东片区、徐州骆马湖第二水源地、襄樊市垃圾焚烧发电等。

不少项目入选了国家发改委和财政部甚至联合国的典型示范项目和案例，其中完成于2004年的南京长江第三大桥BOT项目，就是中国入选联合国欧经会PPP国际论坛可持续发展PPP项目案例的六个案例之一。他们不仅在PPP咨询方面有着丰富的经验，近几年来在政府投融资平台转型和PPP方面也是著作颇丰。

《论中国PPP发展生态环境》一书，不同于以往的相关论著，它不单纯是教会读者PPP模式的基本理论和方法，也不单纯是案例展示，而是让读者从一个全新视角来认知PPP。与PPP结缘的各界人士，不管你来自政府机关还是企业、咨询公司，抑或大学、研究院，你已不只是这本书的读者，同时也是构建中国PPP发展生态环境的一员。我相信，《论中国PPP发展生态环境》这本书的出版，必然会引发PPP业界从业人员深度思考，让大家从一个全新的视角审视自己、审视项目、审视从事的工作，这必将为营造一个健康、可持续发展的PPP生态环境带来无穷的益处。

习近平总书记在2018年全国生态环保大会讲话中指出：“要充分运用市场化手段，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。”希望我们大家能够不忘初心，砥砺前行，努力开创中国PPP行稳致远的新局面!也很期待大家能够发表更多新观点，为我们提供更多、更好的论著，来共同研究学习和推广运用PPP模式。

贾康：助推PPP规范发展的新动能

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这项成果不单纯是教会读者PPP模式的基本理论和方法，也不单纯是案例展示，而是让读者从一个全新视角来认知PPP。我相信，《论中国PPP发展生态环境》这本书的出版，必然会引发PPP业界从业人员深度思考，让大家从一个全新的视角审视自己、审视项目、审视从事的工作，这必将为营造一个健康、可持续发展的PPP生态环境带来无穷的益处。

——联合国欧经会PPP专家委员会委员

清华大学PPP研究中心主任

王天义教授

完善中国PPP的治理体系，需要全面了解和把握我国PPP的发展历程和现实问题，通过政策、法律、金融、信用及市场环境等全新的角度来分析和改进。但是现有对PPP的研究体系中，还没有任何一本书可以涵盖这些方面的内容。

《论中国PPP发展生态环境》，就是这样一本可以全面、立体和系统研究上述问题的新书。它几乎囊括了PPP治理体系中所有的方面，非常有利于广大PPP专家学者和实操人员全面了解和把握我国PPP模式的发展历程和现实问题，特别是解决这些问题提供了难得的深入研究和参考价值。

——中国高校PPP论坛学术委员会主任

清华大学PPP研究中心首席专家

王守清教授

作为公共服务提供的新模式，PPP在我国实现健康发展，需要良好的法律体制政策环境。丁伯康博士身在实践一线，用思想之镜来观察，他主笔的这本书为我们观察中国特色的PPP 提供了新视角新看法，值得一读。

——全国政协委员

中国财政科学研究院院长

刘尚希教授

这项成果开创性的从政策、法律、金融、信用和市场等五个关键维度，构建起中国PPP发展生态环境的解释框架。相信该书的出版发行，不仅有助于读者全面系统地认识和把握PPP发展环境，同时对我国PPP事业的健康可持续发展也将产生积极的推进作用。

——清华大学公共管理学院副院长

清华大学PPP研究中心执行主任

杨永恒教授

《论中国PPP发展生态环境》采用全新的研究视角，构建了一个立体化的PPP运营生态环境架构，填补了国内PPP发展研究的空白，堪称是PPP发展生态环境研究的开山之作。

——中央财经大学政信研究院院长

中央财经大学校友总会秘书长

安秀梅教授

丁伯康博士和他领导的团队，一直致力于通过系统性思维，构建PPP模式发展生态环境的框架体系。这为突破我国在PPP实践中遇到的困境，探索未来PPP模式健康发展的方向，提供了独特的解决思路。

——中国国际工程咨询公司研究中心主任

联合国欧经会政府间PPP工作理事局副主席

中国PPP咨询机构论坛秘书长

李开孟博士

本成果在系统研究中国PPP发展生态环境问题的基础上，深入挖掘了PPP诸多问题存在的根源。其中大量前瞻性和建设性的建议，对于优化我国PPP运营环境，有着重要的意义。

——中国科学院大学中国PPP研究中心主任

孟  春博士

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