PPP模式参与生态环保项目建设应注意的问题

PPP模式参与生态文明建设是创新环保产业投融资机制，协调绿水青山与社会经济发展的关键环节。但现有环保类PPP项目实践中，存在项目落地率低、监管体系薄弱、邻避效应严峻等突出问题。因此，谨慎识别项目，推进信息公开，提升社会责任感，是实现在生态文明领域适用PPP模式可持续发展的重要路径。

财政部建立的全国PPP综合信息平台的公示信息显示，PPP模式覆盖下的基础设施和公共服务项目可划分为19个一级行业领域。其中“生态建设和环境保护”作为一大类别，下属的二级行业有：湿地公园、水环境治理、河道治理、生态建设、生态修复与保护等。据该分类，截至2017年12月末，生态建设和环境保护类PPP入库项目543个，占比7.6%，落地项目212个，占比7.7%，入库和落地项目数均位列第三，仅次于市政工程、交通运输行业。可见，生态建设和环境保护类项目推行PPP实践较为广泛。

不仅如此，除“生态建设和环境保护”这一财政部PPP综合信息平台中一级行业划分类型之外，污水处理、垃圾处理、供水、管网建设、海绵城市、公共交通这些涵盖在“市政工程”领域，以及水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等其他类别的PPP项目，都具有支持污染防治、生态改善和推动经济结构绿色低碳化的作用，当属生态文明建设的一部分。按该口径，截至2017年底，PPP综合信息平台管理库中污染防治与绿色低碳项目3979个，投资额4.1万亿元，分别占管理库总项目数、总投资额的55.8%、38.0%，PPP参与生态文明建设之广显而易见。

生态环保类PPP项目，得益于它天然的项目优势，以及国家将环境保护上升到战略地位带来的政策支持，已形成较为成熟的市场模式，但仍存在以下突出问题：

项目落地率低。从上文数据可知，以一级行业划分标准下的生态建设和环境保护类项目为样本，或按照污染防治与绿色低碳项目情况来分析，最终PPP模式的落地率均为39%。这虽超过34.2%的整体落地率，但经过“一方案两报告”的严密论证，在形势大好的政策背景下，为何连过半的落地率都达不到？这是值得反思的。一方面，PPP入库项目基数大是原因之一。追溯到项目立项阶段，地方PPP项目数量往往与地方政府执政能力，政绩考核相挂钩，这使得地方政府过分看重“上项目，拿政绩”，在立项阶段不作把控，造成“PPP入库大跃进”的现象频繁出现。另一方面，“一方案两报告”的流于形式也是项目停滞，无法推进的重要因素。政府过分依赖市场咨询机构，但目前新兴的PPP市场中介机构没有行业准则，鱼龙混杂，往往未经科学论证，甚至套用模版即出具方案，待实际执行时诸多问题显露，造成落地受阻。

监管体系薄弱。生态环保类PPP项目与民生福祉息息相关，对供给质量和运营效率的要求很高；同时环境防治效果或生态效益的显现不在建成之时，需要漫长的运营时间、服务供给检验。因此，只有强有力的监管措施才能保障环境效益充分发挥。在PPP模式下，这类项目的投资、建设、运营、维护职责全在社会资本方，政府的监管职能对于项目的良好推进尤为重要。但据了解，目前政府在PPP项目中的监管力度非常薄弱。PPP作为新生事物，绝大部分项目进程距离移交验收尚为遥远，因此免却了现实担忧，绩效考核指标模糊、要求宽松的现象不在少数。生态环保类项目公益属性显著，在社会资本作为项目自主运营者的PPP模式下，必须在强化政府监管职能履行的基础上，构建新闻媒体、行业协会、人民群众及其他利益相关者的多元化监管体制，确保实现项目目标。

邻避效应严峻。生态环保类项目尽管是符合社会利益、维系绿水青山的有效举措，但在推进过程中经常遭遇群体反对。这类项目在实践中呈现出“一闹就停”，规划选址难、征地拆迁难、项目落地难、施工进场难的局面。原因在于项目区域周边的公众担心诸如污水处理、垃圾处理等项目的建设、运营对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，从而滋生“不要建在我家后院”的心理。这就使地方政府陷入“要环保不建不行，要建设阻力重重”的两难境地，也使当地群众在“既想要享受服务，又反对项目建设在其周边地区”的矛盾心态中无法获得任何生活条件上的实质性改善。邻避效应，成为环保类PPP行业不得不面临的严峻问题，更是公众和政府信任机制的重大挑战。

谨慎项目识别是基础。项目的识别如同树之根、水之源，只有做好严格论证和筛选，才能从源头上降低烂尾工程的可能性，提高PPP项目的质量。各地政府在识别PPP项目时必须以自身的管理能力为依据，增强应对项目管理的能力，重视却不依赖第三方咨询，避免财政承受能力论证和物有所值论证流于形式，严把PPP项目识别的入口关。同时，重视PPP项目准备阶段中的市场测试环节，通过与潜在投资人的接洽沟通，了解项目的市场吸引力和预设核心边界条件的市场响应度，根据测试的结果作出相应的调整，以确保项目采购实施。惟其如此，各地方政府才能在项目识别阶段甩掉“政绩”的羁绊，真正做好PPP项目识别的“守门员”。

信息公开与协商是关键。信息公开与协商是化解邻避效应的关键，也是生态环保领域PPP模式推进的点睛之笔。信息公开，即实现项目选址、环评、建设等环节透明化，让每一个工作步骤，每一个不涉及商业秘密的技术指标都接受社会监督，同时也让项目真实隐含风险和带来的益处摆在阳光下。这当然不仅仅是简单告知，在信息公开过程中要常态化科普宣传，变法定公开为全程公开，变单向发布为多层互动，落实当地群众的批评建议权，组织专家考察论证，形成双向的信息交流与反馈机制。协商则是进一步强调政府、社会企业与当地群众间的互动：既要求政府彻底摈弃行政命令观，在环保类PPP项目中树立民主观念；也要求社会企业尊重群众意见，培养与群众协商的良好习惯。政企合力，通过多元化沟通机制，利用好“羊群效应”，最大限度地消除因各类设施选址决策而引发的社会顾虑及不满。

提升社会责任感是灵魂。环保类PPP项目的公益性决定了参与其中的社会资本无法获得暴利，因而社会资本的经营理念是决定PPP推进成败的内在因素。不同于传统施工企业直接获取项目、赚取纯施工利润的回报方式，PPP项目中社会资本方的回报主要来自两方面：一是施工期的利润，二是股权投资的回报。得益于PPP项目漫长的周期，社会资本可以“一次投资，收益多年”，但与此同时，对企业精准化管理和成本费用控制的高要求也贯穿于项目全生命周期的始终。因此，对社会资本而言，应当提升社会责任感，形成企业、社会荣辱与共的意识。只有在最大限度保护环境、资源和社会效益的前提下追求企业利润，推动社会经济的可持续发展，社会才能反哺企业的发展。