PPP研究||PPP项目采购标的如何设,来了解一下

在PPP项目实践中所说的“标的”通常在两个方面出现，即“采购标的”和“合同标的”。

比如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十条规定“采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。”第十一条规定“采购需求应当完整、明确，包括以下内容：（一）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；（二）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；（三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；（四）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；（五）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；（六）采购标的的验收标准；（七）采购标的的其他技术、服务等要求。”

《政府采购法》第四十九条规定“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。”第二十七条规定“采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。”

从上述各项规定中可以看出，PPP项目并未对标的进行特殊的规定和说明，通常用到的标的与合同法及政府采购法保持一致。

PPP项目被认为由政府授权社会资本方提供公共服务，因此采购标的内容包括工程及工程建成后的服务。

鉴于服务比较抽象，且包含范围广泛，无法用科学的方法进行简单量化和比较，且在采购评审时无法对未来尚未发生的标的物进行准确评定，因此通常会在PPP项目中通过技术方案比较或者产出说明中予以规定，不作为最终采购竞争的依据。

目前根据中国政府采购网及财政部PPP综合信息平台上的项目显示，以及部分地区（比如山东省）的政策文件规定，市场上PPP项目设置的采购标的主要为价格或价格计算指标，作为公开采购竞争报价的依据。本文也主要以目前市场通用的采购报价为对象进行分析。

如前所述，中国政府采购网及财政部PPP综合信息平台上的项目显示，市场上PPP项目设置的采购标的主要为价格或价格计算指标，市场上PPP项目设置采购标的主要有三类，分别如下（以下以9月底中国政府采购网上的项目举例）：

价格报价主要包括政府付费总价（可用性付费模式下也存在可用性服务费和运维绩效服务费价格进行分别报价的情况）或单价（主要适用于使用量付费情况）、使用者付费总价或单价、可用性缺口补助金额、建设成本金额、运营成本金额等。如下图项目1所示：

项目1

最早开始实施PPP项目时，采用这种方式报价的项目较多，很多政府和咨询机构以及社会资本，仍然以传统工程施工或者运营费包干总价或包干单价的思维进行招标投标，有利于将建设和运营风险、市场风险等转嫁到社会资本方承担，控制项目成本。但是却存在以下弊端：（1）由于很多PPP项目在采购社会资本时通常只有可研报告，尚未到设计阶段，无法保障投资额的准确性；（2）如果采购标的设置为付费总额，则实际操作中社会资本在逐利目的下将压低项目总投资和年运营成本，即变相降低施工和运营质量，从而增加利润空间；（3）项目几十年运营过程中价格无可避免出现变化，固定价格不利于项目的实际履行。因此此种方式在后来逐渐运用较少。

价格计算指标主要包括建设投资收益率（不同的项目叫法会不同，主要指建设投资部分的收益水平）、合理利润率、折现率、融资利率、建安费下浮率（或降造率等）、财务内部收益率等经济指标。如下图项目2所示：

项目2

鉴于前述所说PPP项目的具体金额暂无法准确预测和固定，为了便于项目实施过程中的费用计算，因此出现较多对价格计算指标进行报价的情况，待建设成本和运营成本确定后，直接带入计算公式，计算出价格之后，再行考核扣减。

此种方式在一定程度上考虑了PPP项目的特殊性，指导实践操作，但是却存在两个弊端：（1）由于社会资本在项目公司和项目实际建设运营中的主导地位，政府方对建设运营成本的控制力有限，在经济指标一定的情况下，有可能会出现建设成本和运营成本（指标基数）越高，社会资本方的净现值和收益额越大，此种情况会以利益驱动社会资本做大成本，不利于控制项目成本，节约财政支出，也不利于激发社会资本提高项目管理效率；（2）这种方式意味着项目公司可在一定的建设及运营成本前提下合法获得相对固定的收益回报，涉嫌政策命令的固定回报，虽然后续会有绩效考核，但是绩效考核人为操作空间较大。

顾名思义，对上述两种情况指标进行搭配报价，比较常见的是收益率/折现率+合理利润率+运营成本、建安费下浮率+收益率+运营绩效服务费、收益率+政府付费，等等不同搭配方式，各咨询单位会自行设计。如下图两个项目所示：

项目3

项目4

此种模式是对前两种方式的结合，既便于项目实施过程中的价格计算，又有利于控制项目成本，目前在市场上的运用越来越多。

然而，该模式下也非对所有项目都适用，对于运营性较强、市场比较开放的项目，比如旅游项目，由于在前期阶段政府可研报告相对简略，社会资本还需进一步进行商业策划和设计，市场培育需要一定期限，因此，几十年运营期中的运营成本、使用者付费收入等各类金额通常无法准确预测，在作为采购标的时，各家社会资本的报价会差异较大，且和实践中的金额也会有较大偏差。

PPP项目的回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

项目定价机制主要包括三种：1.政府定价或政府指导价；2.由双方在PPP项目合同中约定；3.由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。不同的回报机制，项目定价机制设计不同，从而导致项目核心要素——价格的影响因素不同，则报价的对象也不同。因此本处进行合并阐述。

根据以上不同的回报机制，可以看出项目公司主要包括以下收入构成：项目总投资及建设投资利润+运营成本及运营期利润（如有），服务单价×使用量×年限（如有）

具体到各类回报机制及定价机制，采购标的设置分别如下：

政府付费模式适用条件为PPP项目无经营性收益时，由政府通过预算资金进行采购，适用条件为PPP项目无经营性收益时，由政府通过预算资金进行采购，主要包括可用性付费和使用量付费，并与绩效付费相结合。

（1）可用性付费

可用性付费模式通常采用可用性服务费和运维绩效服务费相加的方式作为项目定价机制，可用性服务费为年度建设成本和建设投资收益，运维绩效服务费为年度运营成本和合理利润，比如道路、桥梁、绿化、河道治理等。如下图可见，政府年度付费总额包括四个可变因素，即项目总投资（计算时摊入运营期）、建设投资利润、年运营成本和运营利润。

此种付费机制下，采购标的可按照实施方案中采用等额本息法和“21号文公式”的计算公式设置合理利润率、折现率，并可以辅以建安下浮率，以便在竣工决算后再行调整。

（2）使用量付费

使用量付费模式通常采用单价和使用量的方式作为项目定价机制，将项目的建设成本和运营成本以及合理利润，根据一定的预测使用量，计算出单价，比如污水处理、垃圾处理项目。

如下图立方体所示，将底面两边分别设为单价和使用量，则每一底面底面积为单年度项目收入（暂不考虑各年度使用量不同以及调价的情形），将立方体长边设为运营期年限，则立方体体积为项目全生命周期总收入。该类项目中，使用量可通过可研报告、历史数据或约定影子量设定上限及下限，年限可依据项目设备设施的正常寿命年限及项目合作期予以确定，因此采购标的的主要可控指标为单价，进而控制总收入。

使用者付费模式下的定价机制包括政府定价或指导价、双方协议确定价格和市场定价三种方式均有。

对于双方协议定价且业态单一的项目，主要靠使用量确定，参照政府付费中的使用量付费模式，采购标的通常为单价，比如地铁票价、公交票价、景区门票、体育场馆票价、燃气等，如需调整价格，应当与政府进行协商确定；对于政府定价和指导价（比如自来水、高速公路、收费停车场等），或市场定价（如旅游景区的租金、酒店、商铺等经营性部分），或者业态复杂无法采用统一单价确定的项目，社会资本无法进行简单测算报价，此时不能使用单价标的法，采购标的通常设置为总价或收益指标，防止社会资本方在运营期内随意涨价，损害公众切身利益。

使用者付费项目，因直接涉及到公众的心理接受程度和财务承受能力，因此调价必要时应依法举办听证会。

在可行性缺口补助项目中，项目公司的总收入可来源于使用者付费与政府补贴两项，因此应结合上述纯政府付费和纯使用者付费的控制方法对标的进行设置，从而对项目公司进行约束，具体设定则应依项目属性等情况灵活而定，常见的设置方式是，在政府付费的采购标的设置情况下，增加使用者付费总额或单价。

如上文所述，采购标的除了回报机制和定价机制外，主要与项目运作方式、调价机制、绩效考核机制、投融资机制等密切相关，各项机制之间互相衔接，防止出现机制漏洞，导致项目无法实施。现就主要机制讨论如下：

对于一个PPP项目，首先需要判断其项目性质，属于新建项目、存量项目、改扩建项目等，对于存量项目，则会涉及到产权或经营权是否转让，如需转让，则属于TOT的运作方式。此种运作方式下，根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92号）的规定，“PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。”据此，存量项目的转让金额应当作为采购标的之一。然而实践中，由于涉及转让价款的，竞标原则是越高越好，但是对于PPP项目而言，最终目标却是政府付费越少越好，二者出现目标上的不一致，因此对于使用者付费项目，设置转让价款作为采购标的的项目多一些，而政府付费或可用性缺口补助的项目很少如此设计。

鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，同时需考虑单次采购可能无法预测未来数十年的情况，因此在设置采购标的时，需统筹考虑设置合理的调价机制进行相应匹配。

具体来讲，在设置PPP项目的采购标的时，当针对金额（付费总额、单价或者成本等）进行报价，或者方案中涉及到成本或者付费固定（比如虽然报价为经济指标，但是以社会资本响应文件中财务方案计算的成本或付费为结算依据）的情况下，则需充分考虑实施方案中的调价机制，与调价机制进行联动设置，防止出现在项目实施过程中采购标的无法适用或者调价机制无法启动的情况。对于非上述情况，比如很多方案设计的是建设成本和运营成本都以最终审计金额为准，以及融资利率据实调整或者利率变动不予调价（需四项同时满足），此时则会出现价格在任何情况下都不予调整，或者价格全部据实按照机制计算，不会涉及到定期调价问题。

为了方便后期调价的可操作性，调价时建议多采用客观的、可比性强、有官方数据支撑的指标作为调价触发条件和依据，比如人均可支配收入、CPI、PPI、税率、银行基准利率、电价、水价等，通常在政府网站或者统计局网站可以查到，以免容易出现双方认定时扯皮的情况。

按效付费是PPP的重要精神，也是提高财政预算资金管理和提高公共服务质量的重要途径。绩效考核设计是PPP项目实施方案和PPP项目合同的重要内容和组成部分，直接与项目收入挂钩，绩效考核应当结合不同项目的情况进行设计。对于采购标的设置为经济指标的项目，绩效考核可以包括对运营成本的控制、对经营收入的总金额及增长率的考核，以及对人流量、处理量等使用量的指标，以及其他考核方式，使绩效考核与采购标的相衔接。

投融资机制是解决项目资金来源的重要机制，也是导致项目能否落地的重要因素。无论在前期政府进行项目论证阶段，还是社会资本进行投资前分析阶段，都会将投融资结构、融资成本、融资期限、还本付息情况等因素作为重要财务测算内容。对于采购标的设置时，通常会辅以融资利率上限，并且将还款利率（或贷款基准利率）调整作为是否调整政府付费的依据。

我国PPP项目遵循的基本原则为社会资本“盈利但不暴利”。在市场化程度高，一方面需要保证社会资本获得合理的投资回报；另一方面，避免以下情形下社会资本方获得超出合理预期的利润：（1）对于政府付费项目而言，如果采购标的设置为付费总额，政府在合作期内固定支付金额，则社会资本可通过技术更新、管理优化、规模化生产等方式降低成本，从而获得超额利润；（2）对于使用者付费和可行性缺口补助项目而言，因在项目运营期内可能会出现使用者激增、生产成本大幅下降等现象，社会资本方也会可能出现超额利润。

因此，政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制，设置投资回报率或者经营收入额作为采购标的，一旦超出投报的上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成。