砖济研究|融资平台参与PPP项目建设运营的可行性探析


来自:砖济咨询     发表于:2018-10-16 19:41:34     浏览:278次

地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国发〔2010〕19号),是在我国分税制改革与城镇化背景下,地方政府进行举债融资的产物。融资平台在加强地方基础设施建设、加快地方经济发展、提高公共服务水平等方面发挥了积极作用。但与此同时,由于融资平台缺乏现代企业制度、运作不规范、信息不透明及缺乏有效监督等问题,致使大量地方政府通过信贷手段无节制地扩张债务规模,形成地方债务风险,潜在威胁财政金融及社会的安全稳定。随着新《预算法》的实施及地方政府债务管理的规范化,融资平台自身需要进行转型发展。


PPP模式具有多元功能,能够在政府、市场和社会之间建立良好的合作,利于各方优化管理职能,提供公共产品和服务,因此可以作为融资平台转型的策略,参与PPP项目建设运营为融资平台转型提供了新思路。


文 | 曹宗亮  砖济咨询法务顾问


一、现行法律框架下融资平台融资的合规性


虽然法规文件中出现“禁止地方政府违规举债”、“融资平台公司不得新增政府债务”、“剥离融资平台公司政府融资职能”、“建立规范的地方政府举债融资机制”等文字,但在现行法律框架下并未禁止融资平台公司融资。


以2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)两个文件为例,说明与政府债务隔离是融资平台合规融资的关键。


国发43号文提出:“政府债务不得通过企业举借,……剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。……金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。”


财预50号文强调:“......加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”


通过以上两个文件可以看出,政府债务与企业债务的完全隔离,地方政府不得对企业的债务兜底,公益性资产不得注入融资平台,这是对于融资平台管理的核心要点。


二、融资平台参与PPP项目的可行性


本质上,融资平台是为了解决地方政府开发建设需求,主要是为筹资投资需求而设立的公司,其按时高效完成开发建设项目投资,并获取地方政府支付的服务费用或授权的相应项目收益。转型对融资平台而言既是难得的发展机遇,也是不得不面对的挑战,其重要途径之一就是参与政府PPP项目的建设运营,为此国家已出台了一系列政策文件,对融资平台转型、PPP项目发展做出了相应的制度安排。


财政部于2014年11月29日发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号),其中第二条明确,“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”按113号文的规定,但凡是本级政府下属的融资平台及本级国资委控股的国有企业,均不可作为PPP项目中的社会资本方。


紧接着,财政部于2014年12月30日发布了《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号),对113号文第二条进行了一定的修改与补充,其第一章第一节写到:“……但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目”。156号文的规定比113号文有所放宽,上市公司得到了豁免,可以参与本地区的PPP项目。


2016年6月8日,财政部联合国务院相关部门发布了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号),并在附件中明确了第三批PPP示范项目主体适格的评审标准:“(一)PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的,不再列为备选项目:1. 【政府方】国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的;2. 【社会资本方】未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的”。


随着PPP立法进度的推进,为了增强立法的公开性和透明度,提高立法质量,国务院法制办于2017年7月21日发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(即PPP条例),在PPP条例第二条第二款中对社会资本方重新定义:“本条例所称社会资本方,是指依法设立,具有投资、建设、运营能力的企业”。可以看出,PPP条例并没有把融资平台排除在PPP项目社会资本方的范围外。


从大趋势来看,融资平台通过转型进入PPP市场,投身于PPP项目的建设运营,也可以说是融资平台真正脱离其融资职能、转型现代企业自负盈亏的重要一步。




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