【PPP探索】改革PPP投融资模式,创新公共服务供给机制,让社会资本“动起来”

2013年党的十八届三中全会开启了我国全面深化改革的新征程，赋予了PPP新的生命力，将其提升到了前所未有的高度。根据党中央、国务院工作部署，2013年底以来，财政部会同各有关部门深入推进PPP改革，在凝聚共识、制度建设、项目示范、政策支持等方面多措并举，努力探索和开创符合我国实际的公共服务领域PPP模式。经过两年多发展，各地掀起了PPP的新热潮，PPP模式从概念、理念迅速走向实践，各地政府和各类社会资本积极响应，一大批PPP项目签约实施，落地投资规模超万亿元，统一规范、公开透明、竞争有序的PPP市场正在逐步形成，PPP已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。

作为PPP改革的参与者，我想借此机会和大家交流一下个人的一些认识，主要有四点。

PPP源自于国外，从上世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家就开始运用，过去几十年间，不少发达国家和新兴市场国家都在基础设施和更多公共服务领域探索运用PPP模式。我国自80年代开始，由外贸、住建、交通等部门在电力、水务、公路等领域尝试EPC、BT、BOT等方式吸引民营和国外资本参与，主要是为了解决政府投资资金不足，多数局限于项目建设，呈现规模小、分散推进、缺乏系统制度安排等特点，没有形成可持续长效发展机制。

党的十八届三中全会提出，推动国家治理体系和治理能力现代化，核心精神是依法治国和发挥市场在配置资源中的决定性作用。2013年底2014年初以来的这次PPP改革中，PPP不仅是“微观层面的操作方式升级”，更被视为“宏观层面的一次体制机制变革”。PPP作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式，主要通过放宽市场准入，鼓励公平竞争，优化政府和市场资源配置，提高公共财政资源效率，增加公共服务供给和质量，实现公众、企业和政府合作共赢，是公共服务领域贯彻这两大核心精神的体制机制变革。2015年《国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》（国办发[2015]42号）对PPP的定义是：

在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理回报。

这个定义反映了新时期PPP的新内涵。一是充分竞争、平等合作、诚信守约。政府要打破地域和所有制歧视，通过公开竞争方式选择最有能力的社会资本进行平等合作，让专业的人做专业的事，全面提高政府公共资源配置效率和质量。二是风险与收益挂钩。按照收益对等和风险可控的优化原则，建立科学的风险分配管理架构，社会资本承担项目建设、融资和运营等商业风险，政府承担法律、政策和最低需求等风险，不可抗力等风险由双方合力共担。三是实现全生命周期管理。建立从项目设计、融资、建设、运营、维护等全生命周期一体化管理模式，充分利用供应链管理优势，实现公共服务供给管理长期系统整体优化。四是建立以产出和绩效结果为导向的付费交易机制，把政府支出绩效管理落到实处。五是全过程透明公开管理，让PPP项目在阳光下运行，保证公众的知情权、参与权和监督权，探索政府与社会利益相关方共治共管的互动治理方式。

新时期新常态下的这次PPP改革，不仅在PPP推广工作上更规范，明确了一系列标准、要求和流程；更系统，从中央到地方，从财政到各相关部门，从政府到市场，全方位协同；而且更注重深层次的体制机制改革，在宏观层面，体现国家治理现代化，在中观层面，以财政体制改革为牵引，带动行政管理体制、投融资体制等改革，在微观层面，实现物有所值。PPP作为公共产品和服务市场化社会化改革的重大体制机制变革和供给侧改革的重要内容，正在推动从“国家管理”向“国家治理”、从“政府供给”向“合作供给”、从“财政短期平衡”向“中长期平衡”、从“单一投入”向“多元投入”转变，促进政府转变职能、放管结合、优化服务。

2014年以来的PPP改革，将PPP项目回报机制在之前使用者付费为主的基础上，增加了政府付费和可行性缺口补助（即使用者付费与政府付费结合）两种方式，更好地适应了扩大公共服务供给的需要。从当前实践看，采取后两种付费方式的PPP项目已超过全部项目一半以上，且呈现比例持续上升趋势。

在应用领域上，PPP项目由传统的经济类基础设施领域向社会类和政府类拓展。国办发42号文明确提出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与，其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。可见，新时期的PPP应用很广泛，远远超过了过去传统的经济类基础设施范围。实践中，各个公共服务领域的PPP项目都呈现出持续增加态势。

国办发42号专门提到了推广运用PPP模式时需要实施特许经营的一些领域。此次论坛主题也是围绕特许经营。借此，我也谈一下对特许经营以及PPP与特许经营的关系的理解。

所谓政府特许经营，顾名思义，是指政府将公共资源或公共服务的经营权许可给社会资本经营，社会资本在政府监管下开展经营活动，并在一定范围内承担部分政府公共职能。所以，特许经营首先是一种行政许可行为，政府与社会资本之间是许可与被许可的关系，属于行政法律关系；其次，特许经营是一种市场准入方式，把传统上只能由政府或政府指定主体（比如国企）参与经营的特定公共服务领域（如市政公用设施），通过特许经营方式打破垄断，引入市场主体和竞争机制，激发市场活力，由此，特许经营应当严格限定在实行市场准入的领域，只有确定市场准入负面清单，才能明确界定特许经营的适用范围，防止扩大化。特许经营权作为一种公共资源，是政府授予社会资本在特定区域和一定时间内提供公共服务的排他性权利，通常会附着着政府对最终用户的收费权以及周边的商业开发权。无论是收费权还是商业开发权，都是政府让渡给社会资本的一项有价值的公共资源。

从公共服务领域PPP模式的项目回报机制和应用领域来看，特许经营是PPP的一种形式，适用范围限定在市场准入负面清单的特定领域。国办发42号文提出13个适用PPP模式的公共服务领域中有5个需要实施特许经营，言外之意是8个领域以及其他不需要实施特许经营的领域可以直接采用PPP模式。与此同时，还应该认识到，特许经营是PPP的初级发展形态。国际经验表明，很多国家经历了从特许经营到更成熟PPP模式的发展历程。特许经营在我国也有20多年的发展历史，2014年以前基本以使用者付费的方式吸引社会资本参与基础设施建设，在特定发展阶段和环境下发挥了融资功能，但随着国家的发展和全面深化改革的推进，行政色彩浓重的特许经营方式将不能完全适应时代进步的需要，强调平等合作的成熟PPP模式是大势所趋。

我在前面已经说到，PPP新内涵的重要内容之一就是政府要打破地域和所有制歧视，通过公开竞争方式选择最有能力的社会资本进行平等合作，让专业的人做专业的事，全面提高政府公共资源配置效率和质量。对传统投融资体制下政府直接投资经营基础设施和公用事业存在的行业、地域、部门等限制，PPP模式可以推动体制机制改革予以破除，不仅有利于各类社会资本参与和扩大公共服务供给，而且通过促进全国范围内充分竞争优化资源配置，提升公共服务效率和质量，同时为破解治理碎片化问题提供系统解决方案。为此，国办发42号文要求建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。

PPP项目，不论是采用政府付费、可行性缺口补贴，还是使用者付费方式，都应按照PPP的统一规则来规范，由财政统筹管理。有观点认为政府付费和可行性缺口补贴需要财政出钱，可以让财政管，而使用者付费不用财政出钱，就可以分而治之。我认为这种观点不科学也不可行。一是PPP项目的回报机制由多种因素决定，不是简单按行业领域预设的，同一类项目在不同地区可能采用不同的回报机制，同一个项目在不同时间所适用的回报机制也会随公共服务需求、市场环境和财力的变化而变化。如公路有的收费、有的不收费，有的过去收费、现在不收费。二是向使用者收费是政府让渡给社会资本的一项收费权，属于间接的政府收入，也是一项公共资源，这一点在之前谈特许经营时已经说明，因此应该由财政部门统筹管理。三是使用者付费项目仍存在或有或隐性的财政支出责任，同样需要按照PPP的统一程序进行物有所值评价和财政承受能力论证，单纯按照价格调控的思路来管理，很难做好公众利益与政府财力的平衡，更容易忽视后续监管和绩效评价。实践中，不少特许经营项目已经从单一的使用者付费方式转向可行性缺口补助。

对政府而言，PPP是一种政府购买服务行为，主要是一个财政问题，政府要把PPP项目的有偿收费权、政府支出责任、资产开发收益等公共财政资源统筹纳入政府三年滚动预算和中期财政规划，从机制上保障社会资本长期有信心投资公共服务。换句话说，政府要把PPP项目支付机制与财政预算体制有效对接，建立一个规范、可预期的投资回报机制，积极推进信用政府建设，实现PPP模式持续健康发展。

目前，财政部正在会同有关部门稳步推进PPP立法工作，为PPP规范有效运行和建立统一市场提供法律保障。

前面讲到，2014年以来的PPP改革不同于以往的一个重要特点就是推广工作更系统，不仅是国务院办公厅转发了财政部等三部门的通知，全面统领当前PPP工作，财政部还非常注重政策协调，一是联合住建部、环保部、交通部、水利部等部门，共同出台在市政公用的重点领域推广PPP模式的实施意见，二是与发改委联合印发通知，强调财政和发改部门的协调配合，确保“政令统一、政策协同”，三是联合教育部、科技部等19部委共同开展示范项目评选工作，实现财政部示范项目到全国示范项目的升级。同时，各级政府实现上下联动。继财政部设立PPP中心、推出PPP基金和奖补政策，各地积极响应，在制度建设、组织保障、政策支持和项目推进上大胆创新和延伸，不少省设立了PPP基金，出台了PPP奖补政策，还搭建了推介平台，提高了社会资本参与的积极性。

按照“又快又实”、“能进能出”的原则，2014-2015年财政部先后推出两批共232个PPP示范项目，建立跟踪指导、对口联系、动态调整机制，对示范项目实行嵌入式、全流程管理，确保示范项目规范实施，真正成为“样板”和“标杆”。从已签约落地的示范项目来看，PPP模式在引入市场机制、转变管理方式、提升公共服务效率等方面的优势已开始显现。比如云南大理洱海环湖截污项目，引入专业社会资本对项目进行整体优化和技术升级，不仅填补了财政资金缺口，而且节约投资6亿元，缩短工期6个月，让老百姓更快更好地享受到优质的环境，实现政府、社会资本和公众共赢。

按照国办发42号文要求，财政部已经建立了全国PPP综合信息平台，逐步实现全国PPP项目信息化管理，同时通过定期公开披露机制，不断提高透明度，实现阳光下运行。

经过两年多的努力，相信2016年将不仅是PPP改革继续深化发展的关键年，更是PPP项目迎来的“落地年”，并且有更多地PPP项目在未来落地生根、开花结果。

各位与会代表，特别是中国招标投标协会的成员，PPP改革不仅是我国公共服务供给机制的创新，是实现国家治理体系和治理能力现代化的一项具体改革措施，同时也为社会资本通过PPP模式参与公共服务领域项目的建设运营管理提供了机遇。财政部通过PPP操作指南和PPP项目政府采购管理办法对包括招标等在内的5种采购方式予以了明确规范，在操作指南等文件中对PPP项目咨询工作也进行了规范。相信这些能为大家开展和拓展业务提供帮助，相信PPP的发展能为大家带来更多商机。

习总书记在建党95周年大会上讲到，历史总是要前进的，历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人，才能赢得光明的未来。PPP是改革，是创新，是时代发展的必然要求。相信在政府和市场各界有识之士的共同努力下，PPP事业一定会开辟新天地。