PPP模式在基础设施建设和公共服务领域拓展融资渠道、缓解地方财政压力、激发社会资本提高运营水平、有效控制成本、有效分担各类风险以及促进政府职能转变等方面提供了新的思路和载体。然而PPP项目能否顺利执行以及最终实现理想效果关键之一在于政府与社会资本如何理解和处理“风险分担、利益共享”的合作机制。风险的认识直接影响决策者对前期可行性研究、实施方案制定、谈判要点和利益分配维度以及项目执行期重点工作安排。为避免主观意识判断对PPP风险认识形成误判，笔者以自身参与的某市基础设施建设PPP项目实例为研究分析对象，基于政府视角，通过理论分析和建模等手段，搭建PPP项目参与各方满意度指标体系，采用熵值法确定各风险指标的权重系数，再利用TOPSIS方法确定本PPP项目参与各方可承担的最优风险贴近度，最终形成PPP项目风险分担最优建议方案。
关键词：PPP模式；风险识别；风险分担；熵值法；TOPSIS方法
一、背景
1.1 我国PPP现状概述
PPP（Public—Private Partnership）模式，即“政府和社会资本合作”模式，是由20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式（PFI模式）发展而来。2013年11月召开的十八届三中全会，提出政府和市场关系指导思想，即：地方政府基础设施和城市建设的投融资机制改革目标，通过政府购买公共服务、PPP模式或者特许经营权等方式引入社会资本，参与基础设施建设和公共服务供给，自此，我国PPP事业正式进入高速发展期。截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个，总投资额18.2万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域（数据来源于财政部PPP中心）。
我国PPP事业高速发展的同时，暴露出大量“伪PPP”、“借PPP违规举债”、“风险分配不合理”等不合规问题。在地方政府债务问题日益突出以及防范系统性金融风险的政策背景下，2017年下半年PPP相关管理部门从PPP项目规范性及风险管控等方面出发，相继出台各类规范性、指导性文件，如：财政部颁布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）；一行三会等五部委公布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》；国资委公布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）等，我国PPP事业相应进入规范期、稳定发展期。
1.2 PPP模式风险识别与分担理论概述
在实际过程中，PPP项目能否规范执行、落地以及做到合理的“风险分担、利益共享”，更多在于参与各方对PPP项目风险认知和分担博弈，在PPP模式顶层设计以及法律构建不完善的环境下，进一步加剧了PPP项目参与各方对PPP项目风险规避诉求，扩大了项目成本且消耗大量不必要资源。
风险识别作为风险管理的首要工作内容，直接影响评估方法选择和风险处置方案的设置，是建立完善的PPP项目风险分担机制的重要前提。目前大家普遍接受和应用的理论有以下几种角度：如Li B等人提出将风险划分为微观、中观和宏观三个层面。其中，微观和中观层面风险主要是指项目的内生风险，如项目参与主体之间协调合作过程中的风险，以及项目设计、选址、建设、运营过程中的风险，而宏观层面的风险主要是一些涉及项目以外的风险，如经济、政策风险等[1]；Hastak 和Shaked采用AHP (Analytic Hierarchy Process)方法将PPP项目风险因素分为国家风险、市场风险和项目风险三个级别[2]；王守清教授等人结合案例细化PPP项目风险识别思路，识别出PPP模式主要风险因素并列出详细的风险清单[3]。
风险分担机制一般涉及两项关键性工作，即：风险的评估与风险处置措施的安排。风险评估方法通常采取定性和定量分析，定性分析主要通过专家问卷调查，而定量分析中比较通用的方法有Delphi Method法、AHP法、模糊评价法等。风险处置措施一般包含降低风险、转移风险、分担风险和自留风险等几种方式，我们现行普遍接受的风险分担理论是王守清、刘新平提出的：风险分担建立在“风险控制能力最强的一方来承担相应风险，风险承担额度与收益分配额度相匹配，并且风险承担额度应设置上限”原则上[4]；我国财政部也在PPP模式官方指导性文件中给出风险分配基本框架思路：可按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担[5]。
1.3 风险识别与分担在实际应用中存在问题
笔者根据诸多项目实战总结以及业内广泛交流成果，将目前我国PPP项目风险识别与分担机制工作中存在的问题及不足进行了以下总结：
（1）PPP项目风险识别与分担机制工作多习惯按照传统工程建设模式开展，忽略了PPP模式周期长、参与方众多、公共属性强、操作流程复杂及顶层设计不完善等特点。
（2）实际作业中多依据主观意识判断和经验主义进行风险识别和分担机制设置，缺乏对PPP项目风险的内在本质认识、研究。
（3）PPP项目作业多重流程、轻内容，过程文件模板化，缺少对PPP项目风险的深层次和差异化论证过程。
（4）PPP项目参与各方的风险认识及管控体系不统一，风险管控工作重心分散，具体工作多偏重法务管控，具体PPP项目缺乏协调统一的管控思路。
（5）PPP模式综合性人才匮乏，全过程咨询人员稀缺，作业人员全过程风险管控意识薄弱等问题。
二、 PPP项目风险分析
2.1 PPP项目风险因素
我们可按照风险来源可将PPP风险划分为：内部因素风险和外部因素风险，其中：外部因素风险是由整个政治、经济、政策环境引起的，由于该部分风险是由诸多因素综合产生，无法单纯采用某一种或某一项措施能够化解或消除其影响；内部因素风险的起因可以是某一项资源配备不足，也可以因某个具体环节调整，其起因可准确定位，影响范围可具体到单一部门，因此该风险是可以有效控制并分散。
根据风险因素的定义以及PPP模式特点，我们首先将PPP项目风险进行详细的界定，见表2.1表所示：
（4）项目谈判过程中，一方面，建议增加金融机构谈判沟通环节，减少信息不对称、融资方案不合理以及后续变更等问题发生；另一方面，政府方在人员上在需加大金融专家的投入，在合同签署前全面诊断、预判风险并采取有效的风前管控，提高项目的质量；
（5）项目实施过程中，充分发挥政府方出资代表的资金管控作用，积极与参与各方沟通，并从融资管控、成本管控以及资金使用等角度降低项目的风险发生概率。
参考文献
[1] Li B, Akintoye A, Hardcastle C. The allocation ofrisk in PPP/PFl Construction Projectsin the UK[J]. International Journal ofProject Management, 2005,23(1):25一35.
[2] Hastak M，ShakedA.ICRAM-1：model for internationalconstruction risk assessment[J]. Journal of Management in Engineering，2000,16（1）：59-69.
[3]亓霞,柯永健,王守清.基于案例的中国 PPP 项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009(5) :107‐113.
[4]刘新平, 王守清. 试论PPP项目的风险分配原则和框架[J]. 建筑经济, 2006(2): 59-63.
[5]《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）.
[6]寇杰. 基于政府视角的PPP项目风险分担与收益分配研究[D]. 天津大学,2015.
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