刚刚，国务院办公厅下发国办发〔2018〕101号文《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出由于今年以来基础设施投资增速回落较多，亟需聚焦基础设施领域突出短板。
一、金融监管研究院解读
二、国办发101号文重点
三、国办发101号文全文
一、金融监管研究院解读
在提出9大任务10项配套政策的同时，文件强调要坚根据地方财承和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，坚决避免盲目投资、重复建设。规范地方政府举债融资，管控好新增项目融资的金融“闸门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
除了重申以前已经推出的政策之外，此次国办发101号文还有以下有几个比较新的提法：
1．国家明确：金融机构可为退出类融资平台按照一般企业审核放贷。
同时，文件表示支持转型中的融资平台合规承接政府公益性项目。
该提法和之前原银监会的口径不同。
此前，原银监会对于政府融资平台名单的管理，奉行“一日是平台终生是平台”的原则——即一个曾经进入过平台名单的企业，即便最终成为了退出类平台，却仍然会一直留在银保监会每个季度的政府融资平台中作为“监测类”。
这些退出类平台受到的政策限制，主要是不能参与保障房项目等；同时，其流动资金贷款的审批仍然比较审慎。
对于平台公司退出的条件和程序等相关具体要求，可参见原银监会2011年发布的《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》。
至于对平台公司退出后的管理，这主要参考《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）中的要求——即各银行不得向“退出类”平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
根据上述文件，“退出类”是“退出为一般公司类”的简称，是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。
从此次国务院的文件的通知精神和具体表述来看，笔者认为，此次该项要求实际是对2013年文件内容的修订。不过对于后续具体操作的细化解释，可能还要以银保监会的口径为准。
2．允许银行和融资平台公司协商展期，债务重组形式维持资金周转。
文件对此提出了两个条件：
在不增加地方政府隐性债务规模的前提下；
对存量隐性债务难以偿还。
可以看到政策的底线，还是必须防范“处置风险的风险”：即对于存量隐性债务，还是要积极“稳妥”化解。
（这里还有一个潜台词，即国家已经认定，融资平台公司的违规融资，是形成地方政府隐性债务的来源之一。）
3．特别强调对合规的PPP项目加大推进落实。
不过，此次文件依然没有直接或间接回复政府付费类（尤其是可用性付费）PPP项目如何界定的问题。
此前，财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，提出原则上不再开展完全政府付费项目，主要是担心的异化为头大身子小的BT变身版模式。但同时也明确：“规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务”。不过截至目前，该文件正式稿尚未没有发布。
结合上述文件和本此国办发101号文口径来看，其实规范的PPP项目已经得到“平反昭雪”。
4．鼓励保险长期资金参与基础设施建设。
预计未来，银保监会还会在基础设施保债计划层面会加大放行力度。
当前关于保险资金参与基础设施投资最直接的是《保险资金间接参与投资基础设施项目管理办法》（保监会主席令〔2016〕2号）；《基础设施债权投资计划管理暂行规定》（中国保险监督管理委员会保监发〔2012〕92号）。
目前保债计划存在的最大问题是，原保监会文件要求强增信措施。A类增信当前基本无法操作，B类增信，需要对担保人要求很高，比如：保债计划发行规模不超过20亿元，担保人净资产不低于60亿；发行规模大于30亿元，担保人净资产不低于150亿元；以及同一担保人全部担保余额不超过净资产50%。
同时，政策对于免于增信的项目，要求非常高，偿债主题需要净资产高于300亿，营业收入高于500亿，当前基础设施承债主体很难承受。
尤其是当前国有企业自身资产负债约束，逐年要求下降的前提下，对外担保可能性很小。
总体2018年保债计划注册量大幅度下降，根据保险业资产管理协会的数据，
5．加快地方专项债发行进度，优化流程。
此前，财政部已经连发三个文件加大专项债发行力度（财库〔2018〕74号文，《地方政府债券弹性招标发行业务规程》，财库〔2018〕68号《地方政府债券公开承销发行业务规程》，以及财库〔2018〕72号文《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》），以保障地方政府债券发行工作顺利开展、加快地方专项债发行进度，更好地稳投资、扩内需、补短板。
其中，财库〔2018〕72号文在8月就已经明确，有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款周转，待债券发行后及时回补库款。
需要注意的是，化解隐形地方政府债务的重要出路之一，就是加大专项债发行力度，尤其是能否通过发行专项债置换存量项目的隐形债务融资至关重要。也就是说，专项债资金用途既可以是用于增量项目，也可以用于存量项目。
6．在不增加地方政府隐形债务前提下，商业银行加大对资本金到位，运作规范的项目投放力度。
但是自从今年上半年23号文对资本金穿透核查严格执行之后，政府基建项目资本金到位难度加大。
（1）资本金不得为股东借款、借贷资金等项目公司的债务性资金。
（2）资本金不得为股东的“明股实债”型资金来源。
（3）资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金。
（4）资本金不得为公益性资产、储备土地等违规出资。
7．文件呼应今日政治局会议精神。
今日政治局会议强调，当前经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露。对此要高度重视，增强预见性，及时采取对策。这可能意味着下一步政策中心将进一步趋向稳增长，基建投资无疑是重要的工具之一。
会议延续了7月提出"六稳"要求，即依然强调要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，有效应对外部经济环境变化，确保经济平稳运行。
可以看到，此次国办发101号文对于部分要求的表述非常详细（如明确提及“按照一般企业标准对被划分为‘退出为一般公司类’的融资平台公司审核放贷”）。
但文件对资管新规落地后，由于严格禁止期限错配和多层嵌套，新产品发行障碍带来的表外资金萎缩，没有正面或侧面的涉及，至少在文件已公开部分并未涉及。
虽然资管新规明确政府出资的产业基金可以不适用资管新规，但从金融机构的角度来看，其资金投放仍然需要遵从新规要求，银保监会并没有给与豁免的政策。PPP的社会资本方也是如此。目前多项金融监管新政对于股权投资的严格要求，对于明股实债的禁止性规定等等，已经大幅度限制了资管资金参与。
二、国办发101号文重点
国务院针对保持基础设施领域补短板力度提出以下九大重点任务、十大政策措施及四大原则：
（一）脱贫攻坚
易地扶贫搬迁工程；
大力实施以工代赈；
加强贫困地区基础设施和基本公共服务设施建设。
（二）铁路
高速铁路“八纵八横”。
战略性、标志性重大铁路项目开工建设。
京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城际铁路规划建设。
国土开发性铁路建设。
集疏港铁路、铁路专用线建设和枢纽改造工程。
（三）公路、水运
对重大战略有重要支撑作用的地方高速公路项目；
重点省区沿边公路建设。
三峡枢纽水运新通道和葛洲坝航运扩能前期工作；
长江干线、京杭运河等一批干线航道整治工程。
（四）机场
北京大兴国际机场建设；
一批国际枢纽机场和中西部支线机场。
（五）水利
一批引调水、重点水源、江河湖泊治理、大型灌区等重大水利工程；
引江济淮、滇中引水、珠三角水资源配置、碾盘山水利水电枢纽、向家坝灌区一期等重大水利工程建设。
中小河流治理等灾后水利薄弱环节建设。
（六）能源
金沙江拉哇、雅砻江卡拉等重大水电项目。
跨省跨区输电，优化完善各省主网架，特高压输电工程。
加快实施新一轮农村电网改造升级工程。
继续推进燃煤机组超低排放与节能改造。
积极推进一批油气产能、管网等重点项目。
（七）农业农村
大力实施乡村振兴战略，促进提升农业综合生产能力。
持续推进农村产业融合发展。
扎实推进农村人居环境整治三年行动，推进村庄综合建设。
（八）生态环保
天然林资源保护、重点防护林体系建设、水土保持等生态保护重点工程支持力度。
城镇生活污水/垃圾、危险废物处理设施建设，黑臭水体治理。
煤炭减量替代等重大节能工程和循环经济发展项目。
重点流域水环境综合治理。
（九）社会民生
教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设，进一步推进基本公共服务均等化。
保障性安居工程和城镇公共设施、城市排水防涝设施建设。
“最后一公里”水电气路邮建设。
（一）加强重大项目储备
根据重大战略、规划纲要、重大建设规划以及财承和政府投资能力等；
依托国家重大建设项目库，分近、中、长期三类储备一批基础设施等重点领域补短板重大项目；
形成项目储备和滚动接续机制。
（二）加快推进项目前期工作和开工建设
加强沟通协调，强化督促调度；
加快规划选址、用地、用海、环评、水土保持等方面前期工作；
加大征地拆迁、市政配套、水电接入、资金落实等推进力度。
（三）保障在建项目顺利实施，避免“半拉子”工程
对确有必要、关系国计民生的在建项目：
统筹采取有效措施保障合理融资需求，推动项目顺利建成；
避免资金断供、工程烂尾，防止造成重大经济损失、影响社会稳定，有效防范“处置风险的风险”。
（四）加强地方政府专项债券资金和项目管理
财政部门优化专项债券发行程序，合理安排发行进度。
分配专项债券规模要充分考虑债务水平基础，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，及国家重大建设项目库储备。
允许有条件的地方对预算已安排的专项债券资金项目先调库款，债券发行后及时归垫。
地方建立协调机制确保专项债收入可迅速使用，重点用于在建项目和补短板重大项目。
加大财政性资金支持，盘活各级财政存量资金，利用以往财政结余保障项目建设。
（五）加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度
对已签借款合同的必要在建项目，金融机构可合规继续保障融资。
鼓励通过发行公司债、转为合规PPP等方式开展后续融资。
引导银行对规范的必要在建和补短板重大项目的信贷投放力度。
发挥保险资金长期投资优势。
（六）合理保障融资平台公司正常融资需求
金融机构不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。
对必要的在建项目，允许融资平台协商继续融资，避免工程烂尾。
按一般企业标准为退出类融资平台审核放贷；允许融资平台协商展期、债务重组。
支持转型中的融资平台合规承接政府公益性项目。
（七）充分调动民间投资积极性
贯彻落实已出台政策，细化配套措施。
尽快在交通、油气、电信等领域推介项目。
引导社会力量增加学前教育健康养老等服务，合规参与扶贫、污染防治等领域基建。
鼓励金融机构和信息平台加强合作，推动“银税互动”等。
积极发挥国家融资担保基金作用，推动符合条件的民企参与。
（八）规范有序推进PPP
鼓励地方采用PPP，撬动民间投资投入补短板重大项目。
加大推进合规PPP，兑现合规政策承诺，尽快落实建设条件。
推动合规PPP发行债券、规范开展资产证券化。
加强PPP可行性论证，合理确定项目内容和投资规模。
鼓励TOT、ROT等，将回收资金用于在建和补短板重大项目。
（九）深化投资领域“放管服”
依托全国投资项目在线审批监管平台，切实压减审批时间。
加大在线平台应用力度，优化投资环境。
加快投资项目咨询改革，切实压减审批前的评价评估环节。
推进工程建设项目审批制度改革，压减报建时间。
（十）防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险
地方政府建设投资应量力而行，加大财政约束。
严格项目建设条件审核，区分轻重缓急，科学有序推进。
严禁违法违规融资担保，严禁以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债。
金融机构要审慎合规经营，严格把关。
（一）聚焦短板
着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板。
（二）协同发力
积极鼓励民间资本参与补短板项目建设；
政府加快项目审核进度。
（三）分类施策
加大对储备项目的协调调度力度，加快推进前期工作，推动项目尽早开工建设。
统筹保障在建项目合理资金需求，推动在建项目顺利实施，避免“半拉子”工程。
（四）防范风险
坚持尽力而为、量力而行，根据地方财政承受能力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，坚决避免盲目投资、重复建设。
规范地方政府举债融资，管控好新增项目融资的金融“闸门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
三、国办发101号文全文
关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见
文 号：国办发〔2018〕101号
颁布机关：国务院办公厅
颁布日期：2018-10-11
生效日期：2018-10-11
法规效力：有效
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
补短板是深化供给侧结构性改革的重点任务。近年来，我国固定资产投资结构不断优化，为增强经济发展后劲、补齐基础设施短板、带动就业和改善民生提供了有力支撑。
但今年以来整体投资增速放缓，特别是基础设施投资增速回落较多，一些领域和项目存在较大投资缺口，亟需聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度，促进内需扩大和结构调整，提升中长期供给能力，形成供需互促共进的良性循环，确保经济运行在合理区间。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，深化供给侧结构性改革，进一步增强基础设施对促进城乡和区域协调发展、改善民生等方面的支撑作用，经国务院同意，现就保持基础设施领域补短板力度提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，围绕全面建成小康社会目标和高质量发展要求，坚持既不过度依赖投资也不能不要投资、防止大起大落的原则，聚焦关键领域和薄弱环节，保持基础设施领域补短板力度，进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量，更好发挥有效投资对优化供给结构的关键性作用，保持经济平稳健康发展。
（二）基本原则。
——聚焦短板。
支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，围绕打好精准脱贫、污染防治攻坚战，着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。
——协同发力。
充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极鼓励民间资本参与补短板项目建设，调动各类市场主体的积极性、创造性。更好发挥政府作用，加强补短板重大项目储备，加快项目审核进度，积极发挥政府投资引导带动作用，为市场主体创造良好的投资环境。
——分类施策。
加大对储备项目的协调调度力度，加快推进前期工作，推动项目尽早开工建设。在依法合规的前提下，统筹保障在建项目合理资金需求，推动在建项目顺利实施，确保工程质量安全，早日建成发挥效益，避免形成“半拉子”工程。
——防范风险。
坚持尽力而为、量力而行，根据地方财政承受能力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，合理安排工程项目建设，坚决避免盲目投资、重复建设。规范地方政府举债融资，管控好新增项目融资的金融“闸门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
二、重点任务
（一）脱贫攻坚领域。
深入推进易地扶贫搬迁工程，大力实施以工代赈，加强贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础设施和基本公共服务设施建设。大力支持革命老区、民族地区、边疆地区和资源枯竭、产业衰退地区加快发展。（发展改革委、扶贫办按职责分工牵头负责）
（二）铁路领域。
以中西部为重点，加快推进高速铁路“八纵八横”主通道项目，拓展区域铁路连接线，进一步完善铁路骨干网络。加快推动一批战略性、标志性重大铁路项目开工建设。推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区城际铁路规划建设。加快国土开发性铁路建设。实施一批集疏港铁路、铁路专用线建设和枢纽改造工程。（发展改革委、中国铁路总公司牵头负责，交通运输部、铁路局按职责分工负责）
（三）公路、水运领域。
加快启动一批国家高速公路网待贯通路段项目和对“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略有重要支撑作用的地方高速公路项目，加快推进重点省区沿边公路建设。加快推进三峡枢纽水运新通道和葛洲坝航运扩能工程前期工作，加快启动长江干线、京杭运河等一批干线航道整治工程，同步推动实施一批支线航道整治工程。（交通运输部、水利部按职责分工负责）
（四）机场领域。
加快北京大兴国际机场建设，重点推进一批国际枢纽机场和中西部支线机场新建、迁建、改扩建项目前期工作，力争尽早启动建设，提升国际枢纽机场竞争力，扩大中西部地区航空运输覆盖范围。（民航局牵头负责）
（五）水利领域。
加快建设一批引调水、重点水源、江河湖泊治理、大型灌区等重大水利工程，推进引江济淮、滇中引水、珠江三角洲水资源配置、碾盘山水利水电枢纽、向家坝灌区一期等重大水利工程建设，进一步完善水利基础设施网络。加快推进中小河流治理等灾后水利薄弱环节建设。（水利部牵头负责）
（六）能源领域。
进一步加快金沙江拉哇水电站、雅砻江卡拉水电站等重大水电项目开工建设。加快推进跨省跨区输电，优化完善各省份电网主网架，推动实施一批特高压输电工程。加快实施新一轮农村电网改造升级工程。继续推进燃煤机组超低排放与节能改造，加大油气勘探开发力度，做好天然气产供储销体系和重点地区应急储气能力建设。积极推进一批油气产能、管网等重点项目。（能源局牵头负责）
（七）农业农村领域。
大力实施乡村振兴战略，统筹加大高标准农田、特色农产品优势区、畜禽粪污资源化利用等农业基础设施建设力度，促进提升农业综合生产能力。持续推进农村产业融合发展。扎实推进农村人居环境整治三年行动，支持农村改厕工作，促进农村生活垃圾和污水处理设施建设，推进村庄综合建设。（中央农办、发展改革委、农业农村部按职责分工负责）
（八）生态环保领域。
加大对天然林资源保护、重点防护林体系建设、水土保持等生态保护重点工程支持力度。支持城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施建设，加快黑臭水体治理。支持煤炭减量替代等重大节能工程和循环经济发展项目。支持重点流域水环境综合治理。（发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、林草局按职责分工牵头负责）
（九）社会民生领域。
支持教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设，进一步推进基本公共服务均等化。推进保障性安居工程和城镇公共设施、城市排水防涝设施建设。加快推进“最后一公里”水电气路邮建设。（教育部、卫生健康委、文化和旅游部、体育总局、广电总局、民政部、住房城乡建设部、邮政局等按职责分工牵头负责）
三、配套政策措施
（一）加强重大项目储备。
根据重大战略部署、国民经济和社会发展规划纲要、重大建设规划以及财政承受能力和政府投资能力等，对接经济发展和民生需要，依托国家重大建设项目库，分近期、中期、长期三类储备一批基础设施等重点领域补短板重大项目，形成项目储备和滚动接续机制。（发展改革委牵头负责，工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、能源局、林草局、铁路局、民航局、中国铁路总公司等按职责分工负责，地方各级人民政府负责）
（二）加快推进项目前期工作和开工建设。
加强沟通协调，强化督促调度，加快规划选址、用地、用海、环评、水土保持等方面前期工作，加大征地拆迁、市政配套、水电接入、资金落实等推进力度，推动项目尽早开工建设。（发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、能源局、林草局、铁路局、民航局、中国铁路总公司等按职责分工负责）
（三）保障在建项目顺利实施，避免形成“半拉子”工程。
坚决打好防范化解重大风险攻坚战，对确有必要、关系国计民生的在建项目，统筹采取有效措施保障合理融资需求，推动项目顺利建成，避免资金断供、工程烂尾，防止造成重大经济损失、影响社会稳定，有效防范“处置风险的风险”。（地方各级人民政府负责）
（四）加强地方政府专项债券资金和项目管理。
财政部门要完善地方政府专项债券制度，优化专项债券发行程序，合理安排发行进度。分配地方政府专项债券规模时，在充分考虑债务水平基础上，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，以及国家重大建设项目库项目储备情况。允许有条件的地方在专项债券发行完成前，对预算已安排的专项债券资金项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。地方政府建立专项债券项目安排协调机制，加强地方发展改革、财政部门间的沟通衔接，做好项目前期工作，按照财政部确定的专项债券额度，提出专项债券项目安排意见，确保专项债券发行收入可以迅速使用，重点用于在建项目和补短板重大项目。加大财政性资金支持力度，盘活各级财政存量资金，利用以往年度财政结余资金，保障项目建设。（发展改革委、财政部按职责分工负责，地方各级人民政府负责）
（五）加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度。
对已签订借款合同的必要在建项目，金融机构可在依法合规和切实有效防范风险的前提下继续保障融资，对有一定收益或稳定盈利模式的在建项目优先给予信贷支持。鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式开展后续融资。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，引导商业银行按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度，支持开发性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。发挥保险资金长期投资优势，通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式，积极为在建项目和补短板重大项目提供融资。（银保监会牵头负责，发展改革委、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责，地方各级人民政府负责）
（六）合理保障融资平台公司正常融资需求。
金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。（银保监会、发展改革委、财政部等按职责分工负责）
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