关于印发西安市政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南的通知
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
为规范政府和社会资本合作项目操作流程，提高项目实施质量，根据中省相关文件精神，结合我市实际，现印发《西安市政府和社会资本合作模式操作指南》，请遵照执行。
附件：西安市政府和社会资本合作模式操作指南
西安市政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组办公室
2017年10月22日
附件：
西安市政府和社会资本合作（PPP）模式 操作指南
第一章 总则
第一条 本指南所称政府和社会资本合作（PPP），是指政府采取竞争方式选择社会资本，在公共产品和公共服务领域进行长期合作的一种模式。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式获得合理回报；政府部门负责公共产品及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
社会资本方是指建立现代企业制度的境内外企业法人，已建立现代企业制度、实施市场化运营的且今后不再承担地方政府举债融资功能的本级融资平台公司可作为社会资本参与当地PPP项目。
第二条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
第三条 市PPP工作领导小组办公室（以下简称市PPP办）作为全市PPP工作专设机构，履行综合协调、机制建设、项目管理、方案审查、招商推介、向上争取、督查考核等职责，全面统筹我市政府和社会资本合作管理工作。
第四条 采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。
第五条 政府保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与。任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与。
第二章 项目储备与识别
第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
政府发起。政府行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在合作项目，以PPP模式建议书的方式向市PPP办提出入库申请，由市PPP办对项目资料进行初审，列入备选项目库。
社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向行业主管部门推荐潜在合作项目，由行业主管部门审核后以PPP模式建议书的方式向市PPP办提出入库申请，由市PPP办对项目资料进行初审，列入备选项目库。
第七条 列入备选项目库的PPP项目，应由发起人编制项目可行性研究报告，并报送发改部门审批，发改部门应在批复时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。可行性研究报告作为确定PPP项目实施方案的重要依据。
PPP项目应当在完成审批、核准或备案手续后，依据可行性研究报告批复或核准文件，就采取何种合作方式、回报机制、项目公司构建等编写项目初步实施方案，报政府专题会议研究通过后，开展物有所值评价和财政承受能力论证。
第八条 市PPP办召集成员单位，对初审的备选项目库进行评估筛选，拟定项目年度和中期实施计划，报市政府审定。对于列入年度实施计划的项目，行业主管部门应按市PPP办要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告（含项目基本资料、投资情况、项目产出说明）和初步实施方案。存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目基本资料、投资情况、项目产出说明、初步实施方案以及第三方出具的资产评估报告。
市PPP办负责建立全市统一的PPP项目库，并在有关网站上发布，建立贯通全市的PPP项目信息平台。入库项目实行动态管理、滚动实施、分批推进。发改、财政可按照本系统要求，分别填报纳入省、国家发改委和财政部门PPP项目库。
第九条 项目是否采用PPP模式，应开展物有所值评价和财政承受能力论证工作。物有所值评价和财政承受能力论证由财政部门组织开展，并出具审核意见，报市PPP办并经市PPP领导小组审核批准后，方可进行项目准备。
第十条 物有所值评价包括定性和定量两方面。一般以定性评价为主，定量评价工作根据实际情况确定是否开展。结论分通过和未通过。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证。“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。物有所值评价资料包括（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。具体操作可参照《财政部PPP物有所值评价指引（试行）的通知》（财金【2015】167号）有关规定执行。
第十一条 财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。分为“通过论证”和“未通过论证”。财政部门出具审核意见时，应统筹全市已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目实施计划。“通过论证”的项目，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。具体操作可参照《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金【2015】21号）有关规定执行。
第三章 项目准备
第十二条 对于列入年度实施计划的PPP项目，应编制项目实施方案。实施方案由实施机构组织编制。政府或政府指定的有关行业主管部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构可作为PPP项目的实施机构，负责项目准备及实施等工作。对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写项目实施方案。实施方案编制过程中，如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。
项目实施方案编制时，应依次对以下内容进行介绍：
（一）项目概况。主要包括项目基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
（二）风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
（三）项目运作方式。主要包括建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）、改建－运营－移交（ROT）、委托运营（OM）、管理合同（MC）等方式。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（四）交易结构。主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
（五）合同体系。主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
（六）监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（七）采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。
第十三条 PPP项目实施方案实行联合审查机制。物有所值评价和财政承受能力论证通过后，实施机构将项目初步实施方案修改完善，形成正式的PPP项目实施方案，报送市PPP办预审后，召开联席会议，项目涉及到的发改、财政、建委、规划、环保、国土、监察、公共资源交易监管、审计、法制、金融办、国资、价格等相关部门对PPP项目实施方案进行联合评审。
通过实施方案审查的PPP项目，经市PPP办报领导小组审核、市政府批准后，项目实施机构方可开展采购等工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
第四章 项目采购
第十四条 PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。采用竞争性磋商方式的，按照《财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》（财库〔2014〕214号）有关规定执行。采用单一来源采购模式的必须严格按照有关法律法规和规定执行。
项目实施机构可依法委托采购代理机构办理采购。
第十五条 PPP项目采购应实行资格预审，但允许进行资格后审的，则由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告。资格预审公告应在省级以上财政部门指定的媒体上发布。资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
第十六条 项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。
第十七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家原则从政府评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取，也可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。
第十八条 项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交市PPP办备案。
第十九条 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。
项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。
第二十条 PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议后2个工作日内，项目实施机构应当将中标、成交结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。
第二十一条 项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。 项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
第二十二条 各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。所有PPP项目采购活动，以《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）有关规定为准执行。
第五章 项目执行
第二十三条 政府和社会资本依据双方签署的PPP项目合同，开展项目执行工作。社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构负责监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
第二十四条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
第二十五条 项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构负责建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报市PPP办备案。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
第二十七条 社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。
（一）合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。
（二）违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。
（三）争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。
第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报市PPP办备案。
社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
第六章 项目移交
第三十二条 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。
第三十三条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
第三十四条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
第三十五条 项目移交完成后，市PPP办牵头召集联席会议对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
第七章 附则
第三十六条 按照分级管理原则，西咸新区和各区县、开发区应建立本级的PPP专门协调机构，负责本区域PPP项目的组织协调等工作，并接受市PPP办的指导培训、督查考核等。参照市里组建本级项目库，项目信息同步报市PPP办备案。组织开展本级PPP项目的可行性研究报告审查批复、物有所值评价和财政承受能力论证、项目实施方案审核批准等工作。
跨区域以及需要市级审核的项目，统一由市PPP办协调安排、组织进行。
西咸新区和各区县、开发区必须严格遵守政策法规，规范程序、认真审查把关，不得违规操作，不得突破财政支出红线。
第三十七条 本操作指南自印发之日起施行。其他文件与本操作指南不一致的，以本操作指南为准。
第三十八条 本操作指南由市PPP办负责解释。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！