摘 要：全面预算绩效管理要求的提出将PPP项目绩效考核的重要性提高到一个新的高度，通过分析现有PPP绩效考核政策和项目库公开数据，本文运用3W1H原则总结并探讨PPP项目绩效考核的要点。
关键词：PPP；绩效考核指标体系；BIM
随着PPP模式在我国的快速发展，政府和社会各界对PPP项目绩效考核的认识不断加深，伴随相应法律法规的出台，PPP项目绩效考核逐步发展成为影响PPP项目规范化发展的关键环节。
本文在借鉴吴中兵和徐成彬（2018）[2]政策演变框架的基础上，对PPP项目绩效考核政策进行梳理，并将相关政策内容分别归集为项目准备、项目执行和项目移交三个阶段，以期从横向和纵向两个角度理解PPP绩效考核政策的发展。
第一阶段，财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号文、发改投资〔2014〕2724号文等的发布，初步形成了PPP项目绩效考核的基本框架与原则。
第二阶段，国办发〔2015〕42号文提出政府付费应与绩效评价结果挂钩，财金〔2016〕92号文约定项目具体产出标准和绩效考核指标，进一步完善运行监测、绩效后评价等机制，此时对于绩效考核与付费挂钩基本形成共识。
第三阶段，财办金〔2017〕92号提出三大“不得入库”的负面清单，即通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的PPP项目不得入库；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库[4]。在这种强监管背景下，PPP绩效考核已成为规范PPP发展的必然要求。
表1-1 PPP项目绩效考核政策演变
阶段 | 政策发文 | 项目准备 | 项目执行 | 项目移交 |
第一阶段 基本框架与 原则 | 财金〔2014〕76号 | 财政补贴应以运营绩效为依据 | ||
财金〔2014〕113号 | 项目实施机构定期监测项目产出绩效指标； 政府有支付义务的，应按照实际绩效进行支付； 进行绩效评价，并公开评价结果，评价结果作为决策参考依据 | 项目移交完成后绩效评价，财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果 | ||
发改投资〔2014〕2724号 | 鼓励推进第三方评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据 | 项目实施结束后，进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据 | ||
财金〔2014〕156号 | 规定付费扣罚机制 | |||
财金﹝2015﹞ 21号 | 运营补贴支出计算公式，根据可用性付费、使用量付费和绩效付费有所区分 | |||
第二阶段 按效付费 | 国办发〔2015〕 42号 | 政府付费应与绩效评价结果挂钩 | ||
财金〔2016〕 92号 | 约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩 | 对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,并开展中期绩效评估； 对于运营阶段形成的PPP项目的成本监测和绩效评价结果进行公开 | ||
发改投资〔2016〕2231号 | PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准 | 根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果作为项目回报的依据； 进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施 | 项目移交完成后，开展PPP项目后评价，评价结果应及时反馈给项目利益相关方并公开 | |
第三阶段 负面清单 | 财办金〔2017〕92号 | 三大“不得入库”负面清单 | ||
财金〔2018〕54 | 落实中长期财政规划和年度预算安排，落实按效付费机制 | 实时监测项目运行情况、合同履行及财务状况，及时更新PPP项目信息 |
本文认为无论何种付费方式，都应当实施绩效考核，即绩效考核适用于所有类型的PPP项目。然而在实践中，人们对这一问题还存在一定误解。
由于财金〔2014〕113号文中规定，“政府有支付义务的，应按照实际绩效进行支付”，财办金〔2017〕92号文规定“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，未建立按效付费机制的不得入库”。
这使得一部分人认为绩效考核一般仅针对政府负有支付义务的PPP项目，也就是无需政府付费的项目则不需进行绩效考核，忽视了使用者付费项目绩效考核的重要性。实则按效付费仅是一种手段，绩效考核的根本目的是为了提供更好的公共产品和服务，所以尽管使用者付费项目中政府虽不具有相应的支付义务，但只应在绩效考核侧重点上有所不同，而不应出现绩效考核的缺位。
PPP项目绩效考核具有长期性、复杂性、多维度的特点，在项目全过程中需要花费较多的时间和人力成本进行管理、考核和监测。首先，项目建设运营所依照的国家、地区和行业标准众多，且项目本身情况复杂，导致考核体系相对复杂、在兼顾考核全面性和多维性的情况下，易造成构建的考核指标冗杂且彼此间存在重叠交叉的情形，需要依据项目进展不断进行体系优化，调整和剔除不贴合项目产出目标和项目实际的“无效指标”。
第二，PPP项目绩效考核连接项目公司、社会公众、政府等多方主体，因此绩效考核体系的设置应当联合多方进行商讨、确定，寻求各利益相关方的需求，并实施监督项目绩效考核的实施以提高运维水平。随着对PPP项目绩效考核要求的提高，绩效管理的专业性和准付费性特点明显，绩效考核结果往往与财政付费相关，因此需由政府方与项目公司就政府付费的计算、支付额进行多次协商、跟进确认，从而确保“花钱必问效，无效必问责”。据此本文提出了PPP项目绩效考核的设计原则和技术路线，通过文献研究和案例分析总结了建设期、运营期的绩效考核指标体系。
结合PPP项目绩效考核政策及项目库案例，本文绘制了如下PPP项目绩效考核技术路线。本文将PPP项目绩效考核设计及优化分为事前、事中、事后“三段式”绩效管理。
图4-1 PPP项目绩效考核技术路线图
事前，在确定绩效考核的实施主体、明确考核对象的前提下，通过分析PPP项目利益相关者（包括政府、社会资本方、公众等）需求设立绩效目标，并结合PPP项目绩效产出目标对利益相关方的需求点进行分解[7]。
事中，选取相应的指标确定方法进行绩效考核目标识别，结合本项目所处行业、地区的特殊情况形成有区别性的绩效考核指标体系，进行绩效跟踪和指标打分，并通过设置相应的绩效付费挂钩机制形成一定约束，进行PPP项目绩效考核。
事后，通过绩效评价结果运用和采取相应的奖优罚劣措施优化全过程绩效管理，促进项目公司持续改进，推进绩效目标的实现。在整个过程中，可依据具体情况引入BIM可视化全过程绩效管理系统对PPP项目绩效考核进行技术支持、信息共享和线上评价。
通过引入大数据、Web-BIM、GIS、RFID无线射频识别等多项技术来完成项目全生命周期的数据收集、集成与共享，从而降低信息不对称性，实现基于BIM的PPP项目绩效考核管理操作流程化、绩效考核智能化、按效付费透明化、信息记录多口径格式统一化。
本文采用案例研究法和文献研究法，选取了一些建设期关键绩效指标，设置相应的指标项并赋予其含义，从而建立建设期绩效考核指标体系，用以监测项目建设的整个期间是否符合PPP项目合同约定。在建设期绩效考核中，如果对于PPP项目产出要求高于国家标准的，公私双方应在PPP项目合同中作出明确约定。诸如定性指标，可以根据其定义通过专家评分或利益相关方满意度调查（主观评价为主）的方式进行评价，对于定量指标，可以参考已有的标准或依据实际情况设置可量化的考核标准。
表4-1建设期绩效考核指标体系示例
序号 | 考核指标 | 要求 | 考核方法 |
1 | 质量管理 | 满足工程使用功能，符合设计要求，根据所属行业选取相关的法规、标准、规范作为考核依据 | 合格方能交付，以监理方的工程竣工验收报告为准，通常要求一次性验收合格 |
2 | 工期进度 | 按期完工 | 考核是否按照进度计划执行，进行延误工期的责任划分，实行扣分或扣罚相应金额 |
3 | 环境保护 | 符合规范 | 根据具体情况综合评分，若经环保部分处分或产生严重的社会影响，从重扣分或不得分 |
4 | 安全生产 | 符合规范，无重大安全事故 | 根据具体情况综合评分，建设期内出现重、特大安全事故的，从重扣分或不得分 |
5 | 融资水平 | 项目资本金按双方约定及时到位，满足项目需要 | 根据到位金额、到位时间等定量因素进行考核 |
6 | 成本控制 | 保证工程成本在合理控制内 | 将成本的实际指标与计划、定额、预算进行对比和考核，可约定具体的定量标准进行考核 |
7 | 制度建设 | 建立完善的管理制度，保障项目公司的正常运转 | 对制度不完善或缺失之处、制度不符合实际等情形进行扣罚 |
8 | 合同执行 | 保证按合同履行 | 对履行不到位、违约之处进行扣罚 |
9 | 利益相关方满意度 | 政府、社会公众的满意度 | 采用调查或访谈等形式由政府部门和社会公众对项目进行综合评分 |
10 | 资料管理 | 资料齐全、真实 | 按资料管理相关要求进行评分 |
11 | 应急保障 | 建立应急保障方案 | 分为无应急预案、应急预案不符合实际、是否进行应急预演等情形分别进行相应扣罚 |
12 | 社会影响 | 保障社会稳定 | 出现影响社会稳定性事件，从重扣分或不得分 |
13 | 奖励措施 | 获得规定奖项、资质 | 根据建设期所获表彰或奖项的等级给予分数或直接付费奖励 |
注：若国家、省、地方出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、地方出台标准为准进行调整并执行。
对部分PPP示范项目进行分析发现，PPP项目运营期绩效考核可以概括为以下三种类型:
（1）断面考核，即仅考核项目运营的某一层面，比如市政道路类项目重在考核道路运营养护水平，污水处理项目主要考核污水处理效果、能耗成本控制及管网设备维护等指标等。
（2）分项考核，对各个子项目或各类工程分别进行考核，根据各子项目或工程的特点，采用不同的运营考核标准，分项考核多见于生态环保类项目、“打包”类项目和建设范围复杂的项目。
（3）综合考核，全方位进行考核，考核内容包括项目运营期的各个方面，如运营维护、安全管理、突发应急管理、环境保护、利益相关方满意度、日常管理、设备设施管理、人员管理等。
依据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕113号文），“PPP项目绩效评价重点从绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等方面开展”，结合项目库案例，本文建立了综合型运营期考核指标体系示例，包含运营养护、安全管理和突发事件、环境保护、设备管理、资金使用、公众满意度、社会效益和经济效益等。
表4-2运营期绩效考核指标体系示例
序号 | 考核指标 | 要求 | 考核方法 |
1 | 运营养护 | 参照国家、地方运营养护标准 | 按照养护频率、养护及时性等进行评价，通常分值占比相对较重 |
2 | 安全管理和突发事件 | 考核期安全管理是否符合国家规范要求 | 对相应机制的建立情况进行打分 |
3 | 环境保护 | 要求项目运营期间无重大环境问题出现 | 按照环境问题的严重性，分别设置不同的扣分标准 |
4 | 设备管理 | 对设备设施进行维护 | 按照未维护、维护不及时程度分别扣分 |
5 | 资金使用 | 对运营成本高的项目通过资金使用控制运营成本和能耗 | 设立可量化的成本管理目标，对未达到目标的进行扣分 |
6 | 公众满意度 | 对项目设施的使用者或周边社会公众实施满意度调查 | 按满意度情况评分，通常设定不同比例段，低于某一比例不得分 |
7 | 社会效益 | 通常与社会舆论、公众满意度结合考核 | 多采用定性考核方式 |
8 | 经济效益 | 考核项目实际运营能力，一般多采用与有运营收益的项目 | 以定量考核为主 |
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！