PPP立法专栏(32)|陈婉玲、汤玉枢:PPP模式在我国台湾地区的立法实践

1994“奖参条例”是公认的台湾地区首部公私合作制立法。1996年台湾当局提出要“落实奖参条例，并修法扩大其适用范围（如住宅、工业区、环保设施等），以健全民间参与公共建设的法制基础。”1998年台湾完成“促进民间参与公共建设法草案”的起草工作，并迭经其立法机构“三读”完成立法程序，于2000年1月2日初最终通过“促进民间参与公共建设法”（简称“促参法”），“促参法”是台湾民间参与公共设施建设PPI的统一基本法。与“奖参条例”相比，“促参法”将公共建设适用范围扩大至环境污染防治设施、电业设施、卫生医疗设施、社会及劳工福利设施、文教设施、重大工商业及科技设施、新市镇开发、观光旅游设施等，有效地促进了台湾地区PPP模式的运用和实施，取得了良好的社会经济效果。如2009年台湾当局适用“促参法”而积极推动的“爱台12建设”PPP项目，总经费3.99兆元，其中当局投资2.79兆元，民间投资1.2兆元，建设项目遍及交通、经济、政治、农业，截至2014年底止，预算执行率已达98.6％。

台湾地区“促参法”本着“民间之最大参与”与“当局之最大审慎”两大基本原则，有着深刻的理论基础。从理论上看，台湾”促参法”受到大陆法系和英美法系双重影响，混合了“新自由主义”和“社会民主主义”的福利社会理论，”促参法”一方面注重市场竞争机制在资源配置中的核心作用，另一方面也对公共部门在社会福利分配中寄予厚望，强调公共部门应肩负更多的监督责任。民间最大参与原则对应的是“新自由主义”的市场中心论，当局最大审慎原则体现了“社会民主主义”的政府主导论。从实践看，台湾”促参法”的出台与台湾高铁BOT工程有着直接的关联。台湾当局基”促参法”规定，授予参与台湾高铁BOT工程的私人部门土地优先开发权，凡用地涉及区段征收的BOT案，私人部门均直接向当局提起优先选择对其有利的土地分区配置。

台湾当局的公私合作制模式立法过程，参考和吸收了各国公私合作制的立法理论和立法成果，不断完善PPP的法律法规，建立了系统的PPP法律体系。这一法律体系以“促参法”为综合“基本法”，以“奖参条例”、“政府采购法”等骨架，辅之以一系列促进民间机构投融资、土地征用、税收减免等事务的专项法规，形成了一种“伞状”立法模式。

1、1991年“公营事业移转民营条例”

1989年台湾当局成立了“公营事业移转民营推动小组”，1991年制定并颁布“公营事业移转民营条例”，作为台湾尝试PPP制度的开始，“公营事业移转民营条例”规定台湾公有企业民营化的主要方式是出售股权和标售资产。2003年，台湾当局在总结公营事业民营化经验、教训基础上，对“公营事业移转民营条例”进行修订、颁行。修正后的“公营事业移转民营条例”完善了公营事业民营化规定，并放宽了部分限制性规定，如在原有的出售股权、标售资产基础上，增加了公司合并、以资产作价与人民合资成立民营公司和办理现金增资等三种新的公营事业民营化的方式，明确公营事业民营化不受台湾“预算法”部分条例的限制，公用或国防特性之公营事业移转民营时，其主管机关可认购特别股，据此对公营事业民营化享有部分特别决定权。1992年台湾当局实行“公营事业移转民营条例施行细则”，详细规定了公营事业民营化的施行细则。

2、1994年“奖励民间参与交通建设条例”

台湾当局在探索PPP应用的过程中，逐步引进欧美国家的BOT制度，并于1994年底制定并颁布实施了“奖励民间参与交通建设条例”。“奖参条例”是台湾首个有关交通基础设施PPP的正式法规，目的在于鼓励民间资本参与公共交通建设，提出的主要奖励措施包括协助取得土地开发利用、融资与税捐优惠以及补贴利息等。为全面落实民间参与公共建设政策、扩大提升“奖参条例”的经验、确立推动更高层次法源，1996年底，台湾当局举行“行政院国家发展会议”，明确了“落实“奖参条例”，并修法扩大其适用范围（如住宅、工业区、环保设施等），以健全民间参与公共建设的法制基础。”

3、1998年“政府采购法”

1998年台湾地区发布了“政府采购法”，其内容包括总则、招标、决标、履约管理、验收、争议处理、罚则、附则共八章一百一十四条。其中，第二章（招标）和第三章（决标）部分对招投标程序等的规定与民参案件关系最为密切。“促参法”中对民参案件的招投标程序也有适用或不适用“政府采购法”之程序的规定。“促参法”第四十七条规定：“参与公共建设之申请人与主办机关于申请及审核程序之争议，其异议及申诉，准用政府采购法处理招标、审标或决标争议之规定。前项争议处理规则，由主管机关定之。”第四十八条规定：“依本法核准民间机构兴建、营运之公共建设，不适用政府采购法之规定。”台湾地区自1998年发布“政府采购法”至今不过十多年，却为了进一步适应发展的需要，于2001年、2002年、2007年和2011年对“政府采购法”进行了四次修正。

4、2000年“促进民间参与公共建设法”

1998年7月底，在综合世界各国有关的立法案例基础上，参照“奖参条例”的相关规定，并结合本地实际情况，台湾放弃了个案立法的模式而采用通案立法，起草完成了有BOT基本法之称的“促进民间参与公共建设法草案”，并送交“立法院”审议。2000年1月2日，台湾“立法院”经三读通过“促参法”，成为台湾基础设施PPP的基本法。“促参法”以推动“民间最大的参与”和“政府最大的审慎”为原则，对公共建设采用广义的定义，以加强民间参与。同时，“促参法”建立了政府部门的有效配合机制，合理规范政府与民间机构的权利义务关系，放宽其他法令限制，提供融资、减免租税等支持，并明确规范了甄审和监督程序等，为民间参与提供了各项便利。“促参法”作为台湾基础设施PPP的最主要法律依据，为公私合作模式的推广提供了法律依据。2000年10月颁行“促进民间参与公共建设法施行细则”。

为了鼓励民间资本参与交通项目的建设，台湾“促参法”吸收、合并了已有的法规、法令等立法成果，从资金融通、税收减免、土地资金优惠和相关土地开发等方面对民间资本参与铁路建设给予法律支持。

1、PPP项目资金融通优惠措施

“促参法”对PPP项目资金融通提供扶持政策，民间机构自项目营运期间可以将可能遇到的风险转移由政府承担，以确保民间机构在项目运营期间收回成本并获得预期收益。台湾当局基于“促参法”和“奖参条例”的相关规定，相继出台了“政府对民间机构参与交通建设补贴利息或（政府）投资部分建设办法”、“发行人募集与发行有价证券处理标准”和“民间机构参与交通建设长期优惠贷款办法”等法规。PPP项目主管机关应当与金融机构洽谈，为民间机构获得中长期贷款，方便民间机构融资。同时，凡申请参与交通建设的投资人需要在其所申请项目的财务计划报告上提供项目公司自偿能力的计算结果与分析资料，并载明要求政府给予补贴利息或者政府投资部分工程项目建设的额度和方式。民间机构若经评估认定，其所参与的PPP项目即使享受 优惠政策也无法自偿时，甄选审委会应就其非自偿部分，所需政府的贷款利息补贴或者政府需要承担的工程建设部分的额度与方式进行评定。在对民间投资进行自偿能力评定后，审委会决定项目的规划、建设和土地征用，政府承担总工程25%的投资和建设。

2、PPP项目的土地租金优惠和优先开发权

台湾当局对PPP项目实行土地租金优惠政策，当局通过出台“奖励民间参与交通建设适用公用土地租金优惠办法”、“奖励民间参与交通建设毗邻地区禁限建办法”、“奖励民间参与交通建设区段征收取得土地处理办法”、“奖励民间参与交通建设使用土地上空或地下处理及审核办法”等法规，系统解决PPP项目土地征用、使用以及优先权制度等问题。基于前述法令规定，台湾当局对PPP项目土地取得采取“公私协力”法律原则，如果公共建设项目所需用地涉及到都市计划变更，主办机关应当协调都市计划主管机关依照都市计划法办理变更;涉及到非都市土地使用变更时，主办机关应协调区域计划主管机关依照区域计划法办理变更。在土地拨用或征收方面，当公共建设项目所需用地为公有土地时，主办机关应当在办理拨用后，采取恰当方式提供给民间机构使用，并给予适当优惠及法规松绑;当公共建设项目所需用地为私有土地时，先通过协商争取以一般买卖价格购买土地，如果协商无效则由主办机关出面，依法办理私有土地的征收。依据前述有关PPP土地征用相关法令，民间资本投资交通建设项目依法享有土地使用租金等优惠政策，民间投资人有权申请优先取得并开发PPP项目比邻土地及建设项目。

3、PPP项目税收减免优惠政策

台湾“促参法”涉及的捐税优惠仅限于重大公共建设项目，其相关条款主要有第36、37、38条。第36条规定民间机构在公共建设项目开始营运后，最长以五年为限免纳营利事业所得税;第37条规定民间机构在重大公共建设项目投资支出金额5%至20%限度内，抵减当年度应纳营利事业所得税额或以后四年度的营利事业所得税;第38条规定民间机构为兴建公共建设项目而进口的机具设备(台湾地区无供应商)免征关税，为经营项目而进口的机具设备分期缴纳关税。台湾当局基于“促参法”规定，陆续颁布了“奖励民间参与交通建设免纳营利事业所得税办法”、“奖励民间参与交通建设进口货物免征及分期缴纳关税的办法”、“奖励民间参与交通建设适用投资抵免办法”和“奖励民间参与交通建设减免地价税、房屋税及契税标准”等法规，贯彻落实税收优惠政策，提升民间机构参与基础设施建设。