【PPP项目绩效篇】全面预算绩效管理下的PPP项目绩效考核(一)


来自:浙江袥蓝企业管理咨询有限公司     发表于:2018-12-13 00:34:02     浏览:263次

目前业内普遍的认知仅是将考核评分结果作为政府付费的依据,南京卓远认为,这种付费依据仅仅是”PPP项目绩效考核“的核心作用,并不代表PPP绩效考核的全部。我们认为,从“全面实施预算绩效管理”的视角下看“PPP绩效考核”,从考核对象来看,涉及到对“财政部门、行业主管部门、项目公司”三大不同的考核对象,而这些对象的考核工作安排又将对应不同的考核主体与考核内容。而我们通常说的PPP项目绩效考核,既是以“项目公司”为考核对象的绩效考核工作。


2018年9月25日,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布,作为顶层文件,《意见》的出炉明确了十九大报告提出的“全面实施绩效管理”的实现路径和制度体系。十九大报告中强调,要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,部署加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,并明确“花钱必问效、无效必问责”。

《意见》中提到,“完善全覆盖预算绩效管理体系”,要求“各级政府需将一般公共预算 、政府性基金预算 、国有资本经营预算 、社会保险基金预算 全部纳入绩效管理”,这就意味着预算绩效管理体系同样将延申至政府和社会资本合作(PPP)领域,此前不断被提及的PPP项目绩效考核问题正式成为PPP项目的重要工作内容。


一、全面预算绩效管理


(一)全面实施预算绩效管理的理解

预算绩效管理全面实施的目的是要解决财政资源配置和使用中的低效无效问题,整体提高财政资源配置效率,也就意味着所有财政预算收支都要纳入绩效管理,包括政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算,而且从预算编制、执行到监督全过程都要融入绩效的理念,绩效管理将贯穿事前、事中、事后。

此外,各级政府的四本预算,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,包括所有涉及财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目也要纳入绩效管理。


(二)PPP预算管理与全面预算绩效管理


表1-1 2017年全国政府财政决算情况


图1-1  2017年全国政府财政决算各预算占比



《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)中规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。10%的一般公共预算支出比例不可谓不大,以2017年为例,PPP项目政府支出责任将达到近2万亿元。由此可以看出PPP项目设置10%的总量控制,就是为了有效控制政府公共预算支出风险,可以说10%的红线是为地方政府防范债务风险安装了一个不可突破的安全阀。

因此,做好PPP预算绩效管理是做好一般公共预算绩效管理、有效把控政府债务风险的重点工作之一。


(三)现阶段PPP预算绩效管理的需求

截止2018年三季度,财政部综合信息平台,PPP项目管理库累计项目数8,289个、投资额12.3万亿元,累计落地项目数4,089个、投资额6.3万亿元,已开工项目1,860个,占落地项目总数的45.5%。各地项目落地情况与各类项目回报机制累计情况如下:

图1-2  截止2018年三季度各地开工项目数及其占落地项目数比例[1]


表1-2 2018年三季度项目库回报机制[2]

回报机制依然以可行性缺口补助和政府付费为主,政府支出责任占比较大。因此,假设已开工项目在2019年进入运营期的占80%,政府支出费用占50%,以12年为平均服务期,预计政府付费额将会在1000亿元左右,当管理库所有项目进入运营期,这个数值将会达到6000亿元,这在财政预算中是相当重要的一部分。

因此,无论是站在宏观角度,还是从所占财政预算绝对量额度来看,PPP项目绩效考核在全面预算绩效管理中,都是至关重要的组成部分。



二、PPP项目绩效考核初探


(一)PPP项目绩效的概念

关于绩效,学术界有两种主流观点:一种认为绩效是结果和产出;另一种认为绩效是行为和过程。应用在PPP项目绩效领域,可形成如下的论断。

结果论:绩效是结果,可以定义为“在项目合作期内,项目公司对具体项目建设的成果及运营维护工作的效果记录”,以结果为核心的绩效观点,是仅从项目客体的角度出发,将项目公司的工作与项目的直接产出联系在一起。不同的绩效结果界定,反应了不同项目公司的专业水平。

行为论:绩效被定义为一套与项目公司、实施机构(政府)或结果目标相互关联的行为,而项目公司、实施机构(政府)与结果目标则共同构成了项目公司工作的环境。但并非所有的行为都是绩效,只有有助于结果目标实现的行为才能称为绩效。对于PPP项目而言,行为更加能够体现出采用PPP模式的目的。

通常意义上,业内说到“PPP项目绩效考核”均是指“以PPP项目公司为考核对象[3]”的考核工作。然而,作为PPP项目实施主体的项目公司,由于其“特殊目的”的属性,单一的“结果论”或“行为论”考核存在一定的不足,而应当建立相对完善的“行为结果论”考核体系。即绩效是结果与行为的综合体,行为是达到绩效结果的条件,即绩效指行为和结果[4]。行为由项目公司表现出来,将融资、建设、运营、维护任务付诸实施,行为不仅仅是结果的工具,行为本身也是结果,是为完成项目目标所付出的结果,并且能与结果分开进行判断。


综上,笔者认为PPP项目绩效考核是对项目公司进行的考核,由行业主管部门(实施机构)会同财政部门作为实施主体,根据项目所处的不同阶段和特点,依据实施方案、项目合同中所设定的绩效目标,对项目实施情况进行评价,绩效评价结果作为评价项目公司(或社会资本)履行项目合同的依据,财政部门和行业主管部门以绩效评价结果作为本年度绩效付费依据,并根据本年度付费情况编制下一年度的项目预算。同时,通过评价及时披露项目运行中的问题,制订应对措施,促进实施机构、项目公司提升项目管理的能力与效率,加强对项目公共产品的服务质量的监管。

对于具体 PPP 项目开展绩效考核,我们建议包括以下基本内容:



(二)PPP项目绩效考核的意义


1、贯彻中央全面实施预算绩效管理的要求

从十八届三中全会以来,预算管理制度改革进程明显加快。从实行中期财政规划管理、改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制等方面不断加强预算管理和控制,并明确要建设覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。

但是预算绩效管理中仍然存在一些问题,绩效激励约束作用不强,并没有对提高财政资源配置效率和使用效益充分起到作用。因而中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,并将绩效管理延伸至政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域。从而推动预算绩效管理全面实施,从整体上提高财政资源配置效率,建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

政府和社会资本合作(PPP)领域的绩效考核正是在中央全面实施预算绩效管理的要求之中。按照《意见》“绩效管理关口前移”的要求,建立项目事前绩效评估机制,并加强项目预算审核,审核和评估结果作为财政部门预算安排的重要参考依据,从而保障绩效目标如期保质保量实现。在PPP绩效考核中,各政府部门对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正。这样,不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差,避免出现资金闲置沉淀和损失浪费,而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题,堵塞管理漏洞,确保财政资金使用安全高效,促进提高财政资源配置效率和使用效益。


2、监督项目规范运作的必要条件

规范运作一直是PPP模式推广与PPP项目运作的核心,尤其是自《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)出台以后,依托综合信息平台对PPP项目运作进行监督已经成为各级政府财政部门实施监管的重要手段。

自92号文发布前,截止三季度,全国PPP综合信息平台中,管理库减少项目2013项,储备清单减少项目4100项,项目库共减少项目6113项;管理库新增项目3146项,储备清单新增项目1121项,项目库共新增项目4267项。92号文规定“各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作”,截至目前,PPP项目清理工作期限已过半年,全国PPP综合信息平台中仍存在项目减少现象。明树数据统计清理期限之后的项目库变化数据显示,2018年4月~9月项目库(包含管理库和储备清单)在库项目数量减少1600个(统计数据包含了该时间段内的新增项目数)。由此可见,“规范一直路上”,项目库清理将持续进行并非一句空话。


而从PPP项目绩效管理工作角度来看,能否有效开展和绩效管理结果能否被有效运用,也是评判PPP项目是否规范的重要标准。92号出台之前,绩效考核流于形式,也是PPP项目运作不规范典型问题之一。很多项目当工程部分竣工后,具有符合了“可用性”标准,政府就将项目的绝大部分投资款向项目公司进行付费了,俨然已经成为刚性兑付,客观上造成了政府支出责任的“固化”,这就导致项目沦为政府变相融资的“伪PPP”项目。

在项目识别与准备阶段,明确规定了“未建立按效付费机制的项目不得入库”。 “通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”、“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%”的项目就无法入库。这就意味着外界可以认定项目不合规,无法招到社会资本,无法融资,也就等同于否定了项目的“合法性身份”。因此,建立绩效考核机制是PPP项目前期规范运作的必要条件之一。

而进入执行阶段后,综合信息平台要求必须详细填报周期考核、中期考核、预算执行情况等一系列项目绩效考核资料,例如社会资本或项目公司的年度运营及绩效达标情况、项目公司绩效监测报告、中期评估报告、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况。这意味着,在执行阶段,绩效考核工作的落实将成为下一个规范运作监管的要点。

版权声明:本文著作权归新newPPP平台所有,NewPPP小编欢迎分享本文,您的收藏是对我们的信任,newppp谢谢大家支持!

上一篇:首届中国PPP法律论坛在北京成功举办
下一篇: