【PPP项目绩效篇】全面预算绩效管理下的PPP项目绩效考核(二)

目前业内普遍的认知仅是将考核评分结果作为政府付费的依据，而南京卓远认为，这种付费依据仅仅是”PPP项目绩效考核“的核心作用，并不代表PPP绩效考核的全部。南京卓远认为，从“全面实施预算绩效管理”的视角下看“PPP绩效考核”，从考核对象来看，涉及到对“财政部门、行业主管部门、项目公司”三大不同的考核对象，而这些对象的考核工作安排又将对应不同的考核主体与考核内容。而我们通常说的PPP项目绩效考核，即是以“项目公司”为考核对象的绩效考核工作。

截止到2018年三季度，财政部管理库累计已开工项目1,860个，在已落地项目中开工率占45.5%。根据相关数据来看，预计2019年将迎来绩效考核的高峰期。而现有的绩效考核标准以实施方案和合同为主，但是由于前期对绩效考核的忽视、相关政策不明朗等原因，不管是考核流程、考核指标，还是考核节点，实施方案和合同中的内容都过于简单粗糙。在实际操作中，是无法达到预算绩效管理的目标的，也就失去了绩效考核的意义。

（一）缺乏系统性考核体系

在92号文出台之前，由于PPP项目普遍存在对绩效考核不重视的问题，方案中的相关内容过于简单或直接忽略，部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，使PPP异化为拉长版BT，弱化项目运营绩效考核的约束力。92号文的规范，遏制住了这种势头的发展，对PPP绩效考核起到了促进作用。但是，规范后，也只是对建设成本有了30%的量化要求，系统性的考核体系仍然处于空缺状态。

（二）考核办法可操作性不足

由于目前PPP的发展还处于探索阶段，绩效考核如何实施也缺乏实践经验，在编制绩效考核内容时，往往对实际可操作性欠缺考虑。有的只是照本宣科地采用工程项目的考核办法，指标过于专业化和细化，例如道路的裂缝长度、桥梁桥面平整度，而这些内容实施机构能否真正实施，实施过程中是否需要专业服务机构介入，一些纯技术指标测定发生费用的承担等问题，是在实施方案和合同中不易考虑到的。

（三）考核内容流于形式

考核内容过于片面或者简单，考核方式流于形式，这样的绩效考核很可能造成政府支出责任的“固化”，与保底收益无异，从而失去了考核的真正意义。

此外，还存在绩效考核仅仅停留在运营维护本身的问题，忽略了PPP的特殊性。发展PPP的目的是为了加快公共基础设施建设，提高公共服务水平，不仅要讲求经济效益，还得强调社会效益。而在有些考核中，就忽视了PPP实施带来的社会效应、生态环境效益、可持续影响这些方面，仅局限于工程化的维护，从而脱离了PPP绩效考核的特点。

（四）考核程序缺失

目前，还没有政策明确绩效考核的标准程序，大部分PPP项目实施方案和合同中只是提到绩效考核由哪个部门实施，但是实施主体是实施机构、行业主管部门还是财政部门，由哪个部门牵头，后续如何操作，所有的程序细节都没有提及，这同样会导致绩效考核在具体实施时无从下手。

随着全面预算绩效管理的实施以及PPP项目绩效考核高峰期的到来，PPP绩效考核的重要性和必要性日渐凸显，那么，PPP项目绩效考核该如何实施？相关政策是如何进行规范的？实践中暴露出来的这些问题如何解决？这些都将在后续研究中一一解答。