根据《中华人民共和国政府采购法》第24条和《中华人民共和国招标投标法》第31条的规定，社会资本方需要在采购或招标环节中对采购人或招标人就项目承担连带责任。但是PPP项目与传统的货物、服务类项目存在明显区别，因为在PPP项目中，通常不会由社会资本方直接履行PPP项目合同，而是成立项目公司负责项目的实施。
所以，根据我国《公司法》中法人人格独立原则，项目公司应对PPP项目全周期性工作独立承担责任。但在有些项目中，政府方认为其通过招标选择的是社会资本方而非项目公司，依赖的是社会资本的信用和资质而非新成立的项目公司，因此会要求社会资本就项目公司的部分或全部合同项下权利义务承担一定的连带责任。然而在PPP项目合同谈判过程中，社会资本方常会提出对该连带责任承担的异议。
由此可见在实务中，政府方与社会资本方基于自身立场的不同也提出了不同的诉求。本文试图分析社会资本方和项目公司的法律地位、权责关系，并从法理和实务角度出发探讨社会资本方对项目公司承担连带责任的内涵及范围，以期对这一问题提出个人的见解。
一、问题的提出
招投标法【1】和政府采购法【2】均明确规定了联合体成员对招标人或采购人承担法定连带责任，而非约定连带责任。也就是说，如果在采购或招标合同中约定相关豁免条款与法律规定违背，没有法律效力。
通过我国PPP模式相关的政策法规文件可以看出，在鼓励社会资本参与PPP项目的同时也力求PPP项目操作流程的规范化。根据《关于印发政府合作和社会资本合作模式操作指南（试行）》财金[2014]113号文，《关于规范政府与社会资本合作管理工作的通知》财金[2014]156号文及相关法律法规，项目公司的设立并非法律层面上的强制性要求，社会资本方可自行与政府方签订PPP项目合同实施该PPP项目。
但是PPP模式下政府采购项目不同于一般的政府采购项目，其合作期限长、采购合同体系更复杂，履约风险防控要求更高，政府方通常会在采购文件中规定社会资本方应该在项目所在地独资成立或与政府方出资代表合资成立项目公司专门实施PPP项目【3】，由其负责项目建设、融资、运营、移交等工作。所以，法律虽然没有强制规定PPP模式中一定要成立项目公司，但不成立项目公司的情况在实务中甚少，因此本文不讨论这种情况。
二、PPP模式中社会资本方和项目公司的法律地位
（一）项目公司的法律地位
项目公司起源于项目公司制，即投资方为了进行特定项目投资而依照公司法设立有限公司的制度，在PPP模式中被广泛应用。在PPP模式中，一方面政府方在项目公司中有一定参股比例或社会资本方为联合体形式，需要成立新的项目公司来整合资金及资源，且可以保证项目的实施免受社会资本方的财务风险影响，同时也便于政府对项目的监督管理；另一方面根据我国《公司法》的规定，项目公司具有独立的法人人格，对外独立承担民事责任，成立新的项目公司对社会资本方来说可起到风险隔离的作用，因此这也是社会资本方的普遍需求以及实务中的一贯操作。
根据分析我国财金[2014]113号文【4】、财金[2014]156号文【5】、财库[2014]215号文【6】及其他部门规范性文件，在成立项目公司的情况下PPP项目合同通常有两种签订方式，第一种方式是项目公司成立之前，先由社会资本方与项目实施机构签署框架协议或投资协议，在协议中约定项目公司成立的期限，等项目公司成立后由项目公司与实施机构正式签署PPP项目合同；第二种方式是项目公司成立之前，由社会资本方与实施机构草签正式的PPP项目合同，等项目公司成立后项目公司与实施机构重新签署PPP项目合同或签订补充协议由项目公司承继PPP项目合同项下社会资本方的所有权利义务【7】。
上述两种方式当中，项目公司均为PPP项目合同的主体，享有PPP项目合同权利和履行相应义务。
（二）社会资本的法律地位
根据上述规定，在成立项目公司后，社会资本方仅作为项目公司的股东，并不具有合同主体地位。通常社会资本方会作为《合资经营协议》和《公司章程》中的合同主体，约定其权利义务。
根据适用法律的规定，社会资本方是政府采购PPP项目中的成交供应商，因此也是政府招标/采购文件中的主体，就项目对招标人/采购人承担采购/招标法规定的责任。
三、PPP模式中社会资本方对项目公司的连带责任
（一）连带责任的释义
连带责任是民事责任的一种，指数个债务人就同一债务付全部给付义务的一种责任方式。根据产生的原因不同可以划分为法定连带责任和约定连带责任，根据《民法通则》规定，承担连带责任可以由法律规定或当事人约定，法律规定的连带责任一般是由于当事人存在主观过错，而约定连带责任则不要求，通常以当事人合同约定为准。
（二）社会资本方作为项目公司股东是否应该承担连带责任
PPP项目总投资主要包括项目资本金和债务性资金，在社会资本方独资成立项目公司的情形下，由社会资本方自筹项目资本金；在社会资本方与政府方出资代表共同出资成立项目公司的情形下，按参股比例各自筹集，因此项目资本金是社会资本方必须承担的义务。同时，实施机构同意项目公司将项目的收益权向提供融资的合法债权人按程序提供质押或抵押担保从而获得债务性资金。
除此之外，PPP项目的中选社会资本方通常都具有符合项目要求的资质和融资能力，因此实施机构在选择社会资本时，融资方案也是实施机构对社会资本评分时的重要因素。虽然PPP项目合同约定项目公司是融资的主体，但政府方在PPP项目合同中往往要求社会资本方对项目公司承担融资担保责任，且《合资经营协议》和《公司章程》中也会约定社会资本方负责项目公司的融资。
在实务中项目公司向金融机构贷款筹集项目债务性资金时，会要求项目公司股东提供相应融资担保，而社会资本方作为项目公司的股东，除履行项目公司的出资义务外，对项目公司融资提供担保，与目前实践中具体情况相适应。因此社会资本对项目公司承担融资担保责任既符合政府方选择社会资本方的初衷，也符合目前金融机构贷款的交易习惯。
综上，在相关法律法规没有规定的情况下，社会资本方作为项目公司占股比例较高的股东，对项目公司的融资义务承担担保责任是合理合法的，同时也对保证PPP项目向社会公众提供持续与稳定的公共服务具有现实意义。
在PPP模式中项目公司是PPP项目合同的主体，在合作期内负责项目的投资、融资、建设和运营维护等工作，并以全部资产对PPP项目承担责任。且根据我国《公司法》的相关规定可知，项目公司对外可独立承担民事责任。社会资本方或政府方出资代表作为项目公司的股东，他们之间的权利义务可通过《合资经营协议》和《公司章程》来约定。但是项目公司是为实施PPP项目这一特殊目的新注册成立的公司，没有经营基础，其资产、信用均依赖于社会资本方的投入，履约能力往往也受社会资本方的本身资质及信用的影响。
政府方为控制项目风险，保障项目顺利实施，通常会在《PPP项目合同》中要求社会资本方对合同部分或全部义务承担连带责任。而在合同确认谈判时，社会资本方通常会依据项目公司法人独立的原则与《公司法》第15条的规定提出自己无法对外承担连带责任的抗辩【8】。且根据合同相对性原则，合同的效力只发生在基于真实意思表示达成合意订立合同的主体之间，基于社会资本方并不是PPP项目合同主体，且根据我国现行法律法规，社会资本方继续承担连带责任并不是法律强制要求，不存在法定连带责任。并且在实务中，若强制要求社会资本方对项目公司承担过多的连带责任，则失去了社会资本设立项目公司隔离风险的根本目的，同时也会降低社会资本参与PPP项目的积极性，一定程度上可能会阻碍PPP项目的发展。
（三）社会资本方作为PPP项目中成交供应商是否应该承担连带责任
如前文所述，项目公司作为实施PPP项目而成立的公司，其本身并没有相应的资质、信用及运营能力，而实施庞大的PPP项目，需要对项目的方方面面承担相应的责任，包括投资、融资、建设、运营与维护等。
项目公司仅依赖社会资本或社会资本与政府方出资代表20%左右的资本金成立来实施整个PPP项目，其责任承担能力与风险承担能力是不匹配的，一旦项目风险发生，则项目公司本身脆弱的信用基础可能无法承担全部责任，从而难以达到顺利实施项目的效果。
从PPP项目招标采购的角度看，中选社会资本之所以能与政府合作参与PPP项目，在于通过相关竞争程序成为项目成交供应商，而政府方可期待社会资本方的参与能更好地实现PPP项目的物有所值，促进项目顺利实施。
结合上述两个方面的分析，笔者认为在社会资本方作为项目公司股东的角度看，除为项目公司提供对外融资担保外，仅需对项目公司以出资额为限对项目公司债务承担有限责任，但在整个PPP项目中不能仅看到社会资本方这一重身份，就片面的认为社会资本方对项目公司其他义务不承担连带责任。
从保障政府方利益和控制商业风险的角度，社会资本方作为政府采购、招标的成交供应商，在项目总投资额巨大、项目建设运营需要完全依赖社会资本方的资质能力的情况下，要求社会资本方与项目公司对部分事项共同承担责任属于政府方的合理要求。但是由于成立项目公司的情况下，社会资本方并不是PPP项目合同主体，法律也没有规定相应连带责任承担问题，因此笔者认为政府可以在采购/招标文件中明示社会资本方承担该等连带责任的范围，社会资本方也可根据自身履约能力、风险控制能力等选择是否响应或投标，基于双方合意参与PPP项目也可真正实现政府与社会资本合作。
四、社会资本方对项目公司的连带责任承担范围
有观点认为，政府方在PPP模式中选择的是社会资本而不是新成立的项目公司，为更好的确保项目的进行需要社会资本方对项目公司就PPP项目合同项下的全部承担相应责任；也有观点认为，政府方承担的前期风险和工程建设风险较大，可考虑社会资本方对项目公司就工程建设相关的事项承担连带责任。笔者认为社会资本方承担的连带责任除为项目公司提供对外担保外，其承担的其他连带责任应限制在与工程建设相关的事项范围内。
社会资本方承担该等连带责任原因在于，PPP项目一般合作期限较长，而建设工作繁杂且建设期相对较短，而新成立的项目公司，履约及应对风险能力还不够成熟。因此为了保障项目的顺利实施，政府要求社会资本方对项目公司就项目工程建设相关事项承担相应连带责任是合理的，该等责任的具体内涵包括但不限于对项目现场管理、工程质量担保、施工安全、相关保险等。待到项目建设完成且可以独立运营，社会资本方便不再对项目公司承担相应连带责任。
五、总结
目前我国对PPP模式的理论研究及应用研究在初步探索中，PPP模式下的基础设施与公共服务项目一般具有投资大、项目周期长、风险因素多等特点，这在一定程度上对政府方和社会资本方都构成了挑战，顺利完成项目实施需要规范流程，明确责任。
因此从这个角度上看，对社会资本方的要求更加严格和高标准有利于项目成功实施。但社会资本方在PPP项目中承担连带责任也应控制在合理范围内，本文主要依据社会资本方的法律地位，即项目成交供应商对项目公司应承担的责任，以及作为项目实际投资人应承担的融资担保责任。同时基于法人人格独立的原则，责任主体是项目公司，社会资本方作为项目中选方，其承担的责任是有限度的，对相关责任承担的范围进行合理限制，从而有效推动PPP模式的应用与发展。
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