近日，财政部联合四部委发文规范土地储备称，今年开始，各地不得向银行举借土地储备贷款；同时，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等机构一律不得再从事新增土地储备工作。
这则通知视为对“43号文”思想的延续，等于封锁了依靠储备土地抵押的城投类公司融资空间，并进一步强化土地储备的专业化职能。本文立足于规范土地储备和资金管理问题，最终目的是加强地方政府性债务的管理，表面上对土地储备相关各方相当不利，实质上给相关各方带来较大的发展机遇。
政府融资收紧
随着《预算法》的逐步落实，各级政府的土地储备管理也开始规范。
财政部、国土部、人民银行、银监会四部委日前联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（下称《通知》），核心内容包括：土地收储的组织管理、债务管理、资金管理、采购管理和土地收储规模控制，即“四管一控”。
《通知》明确，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。
由于地方土地出让情况不佳、土储机构管理不规范等原因，土储项目违规融资问题一直存在。有研究报告称，包括城投公司利用监管漏洞将用于储备项目的信贷资金违规用于基础设施投资、保障房建设等，这种运作方式也导致了资产管理的混乱和国家债务行为的不规范。
《通知》要求对现有土地储备机构进行全面清理，截止日期为今年年底。“按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”
土地储备面临改革
对于地方政府来说，土地储备已成“鸡肋”，系统解决土地财政问题的时机基本成熟。改革开放以来，中国大陆借鉴香港、澳门的经验，用经营土地的方式来推进城市化，从此地方政府走上了土地财政之路。
据统计，湖南省“十二五”期间年均土地出让收入906.5亿元，占到同期地方财政收入的48.9%左右。土地财政的核心是土地储备，其主要运作模式为地方政府以土地储备的方式，利用土地抵押从银行融资，再利用所融资金进行下一轮的土地储备和开发。不可否认土地储备对于推进城市化发挥过重要、积极的作用，但随着城市化发展到一定程度，建设用地需求逐步萎缩，地方政府土地出让收入也将逐渐减少，甚至土地储备规模越大，资金压力越大，政府债务风险越大。
为此，本文明确要求“现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。”在新形势下，土地储备融资功能趋于弱化，对于二、三线城市来说甚至可能成为政府的财政负担，土地储备对于地方政府来说有如一块“鸡肋”，食之无味，弃之可惜，偷着吃不如明着吃，迟弃不如早弃，由此对土地储备制度进行系统性改革的共识基本达成，自上而下、上下一体地解决土地财政问题的时机基本成熟。
城投转型新挑战
这次新政的实施，将彻底斩断城投的融资功能。按照《通知》要求，政府将土地储备职能直接赋予城投公司的做法将受到清理，该类公司也将不得再从事新增土地储备工作。
过去，有很多城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，从银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱，这种模式在各地并不是秘密。
这次《通知》明确，不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，这等于是从源头禁止了抵押“生地”获得贷款的行为。
不具备土地储备功能的城投公司如何适应《通知》要求，参与土地一级开发进而实现转型，是当前需要探讨的问题。
根据《通知》，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水供电、土地平整等基础设施建设。”
未来城投公司可单独或联合社会资本作为承担主体，以政府向其采购或购买服务的形式，为政府土地一级开发服务，并获得合同约定的固定报酬。“政府购买服务”形式将进一步保障城投公司的权益；同时，与社会资本联合组建混合所有制公司，将在运作效率、融资、成本控制方面得到有效支持。
PPP在土地整理中的应用
对于土地储备项目来说，原有融资筹资的大门全部被关上，唯一的出路在于PPP模式。2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确，政府性债务只能通过发行政府债券筹资，同年《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确土地储备债务是政府的专项债务，由此土地储备项目筹资只有采取发行债券一种形式。
新《预算法》第35条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这说明发行债券是有限额和审批的，不是地方政府想发行多少就发行多少，想什么时间发行就什么时间发行，这就意味着当前土地储备所有的融资筹资渠道都被堵住了。但是本文在关上所有大门的同时，打开了一扇窗子，这便是第7条提出的“推动土地收储政府采购工作”，其中明确要求“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”
无论是拆迁安置补偿方面的政府采购服务，还是前期开发方面的政府采购，均为PPP模式的应有之义，本文的下发为PPP在土地整理中的应用提供了政策依据与操作程序。在政策依据方面，明确了土地整理可以采取推广的PPP模式，而不能采取限制的BT模式；在操作程序方面，明确了土地整理适用政府采购程序，而不是公开招标程序。
PPP在土地整理中的应用将会呈现出如下特点：
（1）土地储备机构将成为代表政府的项目实施方；
（2）平台公司以及从土地储备机构剥离的单位将通过市场化转型成为社会资本方之一；
（3）银行贷款的对象将不是项目实施方，而是社会资本方，既然融资的平台公司是社会力量，那么贷款、理财、基金等形式都可以使用；
（4）银行贷款的还款来源不再是土地出让收入，而是政府采购合同内列入预算的财政资金，包括政府发行债券筹措的资金。
地方政府需加速支持城投公司的市场化、实体化、规范化和多元化转型，可将原土储机构从事的“融资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务”剥离至城投公司，协助其提高自身实力，实现公司的可持续融资和做实、做大、做强。在PPP大背景下，城投公司将获得“尚方宝剑”，与政府在土地运作方面建立契约关系，有助于推动城投公司向市场化转型。
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